精彩报告｜张小劲：场景化治理的北京探索

【导读】近日，清华大学政治学系长聘教授、数据治理研究中心主任张小劲在北京党建引领接诉即办改革论坛数智治理平行论坛上，以“场景化治理的北京探索”为题进行主旨报告。

在我们这场“数智治理”平行论坛主旨报告环节，前面三位专家已经广泛地讨论了数智治理的问题，从宏观的视角、微观的视角、理论的视角和前瞻的理念给出了许多真知灼见，对于我们听众来说是很受启发的。

我所在的清华大学数据治理研究中心组织了跨学科研究团队，在四年多的接诉即办改革期间与北京市政务服务管理局、与12345热线电话中心开展了许多合作研究；在市政务服务管理局和热线中心的指导下，清华团队也完成了许多课题，也因此对接诉即办有了宝贵的参与式观察的机会。在这里，我想结合我们双方的合作实践讨论有关场景化治理的问题，主要讨论三个具有关联性的问题：

第一，接诉即办改革与数据治理，这也是我们这个平行论坛的主基调。在我们看来，接诉即办其实走出了一条数智治理的新路子。从许多方面来看，接诉即办是一场伟大的城市治理改革，也是一场伟大的城市善治实践，而且还是我们这个数字化时代最有特色的一场数智治理实践。

第二，接诉即办改革的持续深化与场景化治理。接诉即办发展到现在已经发展到主动治理的新阶段，这意味着接诉即办不再是简单的直接的回应，也不再是改革初期所强调的敏捷的回应，那么，我们今天所强调的就是系统化的、整体性回应，这就意味着有更多的数智治理要素的进入。

第三、数智治理要素的充分进入主要与场景化治理有关。根据我们以往的合作实践以及清华团队的课题研究，我们向政务服务管理局和热线中心提出了启动“场景化治理”的可能性，政务局和热线中心也要求我们在未来的合作中在场景化治理问题上给出更多的努力和研究。因此，我们已经完成了一定的知识积累和工具储备，那么，今天就会讨论作为方法的场景化治理以及作为经验的场景化治理。

接诉即办改革与数据治理

今天上午开幕的大论坛以及各位嘉宾和专家的报告，以及论坛并行的成果展，充分展示了接诉即办改革走过了一条既令人赞叹又令人惊异的发展道路，从最初的市长热线开始，从最初的“街乡吹哨、部门报到”试点开始，到2019年快速展开为全面的接诉即办改革，又发展到今天的主动治理，在不长的时间内已经变成了撬动整个城市治理改革最重要的抓手。

在这个意义上来讲，对本次论坛在座的来自于基层政府的各位干部以及我们正在线上听讲的各位基层工作人员，我们要表示衷心的感谢，因为这四年中，正是他们的努力工作和辛勤劳动，叠加上全体市民的共同参与，终于带来了北京城的整体风貌、日常生活以及治理水平的重大改变。

深入探讨这样一个发生重大改变的改革进程，我们可以看到，接诉即办改革以来所成就的当下的北京城市治理与以往的城市治理已经有很大的不同，特别是市委市政府以及各个层级的党委政府的内部工作机制、工作节点、工作抓手以及最重要的业务流程都发生了重大的变化。其中的关键点就在于建立了一个以热线电话为中心的运作体系，包括有联结机构和社群实体的前端、后端、上端、下端、左端、右端，以及不同事项的实务处置端和数据处理端，涉及到政民之间、政社之间、政企之间的互动以及不同的政务之间、政府部门之间和政府上下级之间的多重互动，因此，这是一个以热线电话平台为中心的全面的信息交流、信息交换以及信息得到深度处理的体系。

整个体系的运转结果，一方面是市民的具体诉求信息得到真实的处置，大量“急难愁盼”的问题得到解决或缓解，市民因而获得相当具体的获得感、满足感和幸福感，另一方面则是各级政府根据诉求信息和诉求处置的结果信息用以调配公共资源、调整公共政策、监督公务执行和评价公务绩效。这样一来，与突出的改革成效相伴而行的，就是海量数据的采集、沉淀和积累。例如，在2019年的时候，12345热线电话的年拨通量大于700万，2020年就突破了1100万，2021年又突破了1400万，2022年由于新冠疫情的波动，接通量已经突破了5000万，当然，这还包括近年来快速增长的移动端和社交媒体的诉求表达。

这样的数据突破和积累体现着巨量的工作负担和信息处理，但同时也表明，在数据治理技术的加持下，相关数据为决策辅助提供了重大成果。如下表所示，接诉即办改革的特色之一，就是资政辅政报告的大量产出、各级领导据此对整个城市的基本状况以及接诉即办改革的进程达成全面的掌控和精细的把握。

正是从这里，我们也能够确实发现，热线电话数据本身就是最适合于使用的政务决策数据，因为热线电话数据有三大特性：

一是市民生成数据。类似于大数据行业中所强调的用户生成数据，市民拨打热线电话绝大多数情形是遇到特定的困难、提出具体的救助需求，是由市民主动拨打、主动提供相关信息的，这与其他来源的数据或被动采集的数据有很大的差别。

二是体现了社会基础特征。这种来自于需求侧的数据不仅涉及市民的居住空间分布、工作就职地点分布以及日常活动的轨迹等等，而且与公共服务需求分布、公共品供给需求联系在一起，从而真实地体现了我们这个城市的社会空间特性和社会面的情形，与物联网数据、遥感遥测数据和道路监控数据有很大的不同。

三是民生倾斜特征。正如我们可以在接诉即办改革的各种描述性报道和报告中所说明的那样，市民遇到的那些最基本的民生问题，例如家居的水、电、气、暖问题，出门的行、停、用车问题，个人的养老育小教育和就业问题，小区的营造、垃圾和物业的问题，往往是依靠自己和家庭乃至群体的力量都无法解决的困难，不得不拨打12345热线的求助电话。因此，热线数据有鲜明的民生倾斜特征，聚焦于老百姓的日常生活，大多涉及政府的底线保障事项。

这种明确的指向性和代表性，推动了接诉即办改革四年来在数据治理方面实现了更高层次和更加广泛的推进，这就是我们所说的面对数据的治理、基于数据的治理和经由数据的治理，也就是各位专家所讲的城市治理科学化、精细化和现代化的发展。正是在这方面，清华团队与政务服务管理局、热线中心以及相关企业合作，不仅实现了对海量数据的分析和处理，而且实现了数据的可视化。

这就是我们团队研制的民情地图、问题热力图、趋势发展图、类型分析图和考评排序图等一系列表达工具，希望把海量数据的处理和分析结果能够直观地呈现出来，能够突显出其中的基本特点、基本趋势和基本指向，能够对市民诉求的点位和属性有总体性的把握，能够对北京443个街乡镇状况实现穿透式的理解，能够对基层政府和相关部门在接诉即办中的绩效进行精准评估。这就是数据驱动，就是中央文件所强调的用数据来讲话，用数据来说明政策，用数据来说出当中的道理。

如图所示，我们可以看到各个街乡镇的基本情况，看到诉求电话出自于何处、指向何种问题以及最后处理的结果；而更多的数据和信息集合起来，就能看到居住和生活在何处的市民遇到的问题更多以及需要的帮助更多，而全市范围内的高频共性问题，则不仅需要点对点的处置，而且更需要公共资源的更多投入以及特定公共政策的创制、落实和执行。

因此，接诉即办改革中贯穿始终的重要环节和构成要素之一就是数据治理；数据治理进一步的发展，也就是随着改革进一步的深入到主动治理阶段，就是对高频共性问题提出针对性、系统化和总体型的解决方案，展开对策性、政策化和长远化的治理。例如，2021年接诉即办改革提出了“每月一题”的研究和治理，涉及27个全市范围的共性问题；2022年“每月一题”又进一步聚焦到17个问题。这些问题既包括了生活在北京城的市民几乎都会遇到的问题，或是在一定程度上可能共同面对的问题。

市委市政府对这些问题采取相应的对策和安排，在整体部署上采取施政行为，其中既包括了相对于局部地区和个别问题的未诉先办和不诉也办，也还包括了相对于问题发生时程属性上滞后或后发的治理问题进行预防治理和预先治理，还包括了针对于特定治理难题和堵点问题的深度治理和根源治理。这就是主动治理的真实内容。在这个意义上讲，接诉即办改革发展到主动治理阶段，实际上是一种无缝衔接和迭代演化的，但对于超大城市治理而言，其中包括的市民诉求驱动和数据治理转型则是明显的创新。

主动治理与场景化治理

如果说在数据治理的支持下，接诉即办改革从有诉必办、有一办一发展到未诉先办、主动治理，那么就可以进一步认为，主动治理与大数据专业领域正在热议中的场景化治理联系在一起的。

在方法论上讲，场景化治理的关键要素仍然是数据治理，是更高层次和前沿意义的数据治理。接诉即办改革中已经常见的数据穿透、时空穿梭和颗粒缩放等技术方法，实际上是对有关市民诉求数据中所包含的信息进行处理的手段和方法，其结果就是碎片化乃至粉尘状的信息得到整合，低弱的信息得到合理的放大，下沉的信息得到必要的上浮，历史信息演化成基础性的趋势指向信息，滞后信息转换成可能的预警红线信息。

在这样的基础上，接诉即办改革确定的报告体系，其中的日报、周报、月报和季报，逐步从简单的描述向着多维的分析不断提升，“每月一题”及其类似专题的专报专研更针对特定的问题分析和研究。在这些围绕专题的分析中，简单信息的意义得到广泛整合，表象信息的内涵得到深度揭示，关联信息的价值得到深入研讨，从中可以进一步得到逻辑化、链条化和类型化的发现，整理出有因果指向价值的、有利于资政辅政的决策信息。而正是在这里，场景化治理隐然成形：专题所指就是场景所在，专题报告所内含的数据驱动和数据分析、由此引发的资政辅政建议，就是场景化治理的典型意义。

尽管场景一词由于相当贴近我们的日常生活而易于得到理解，得到快速扩散的使用。但就数据治理的特定术语而言，还包括有更多的意涵。

在词语起源的意义上讲，场景一词来源于军事战略学，来自军事战略学家对于未来战争场合的设想和推测，对于未来战争行动的想定和标定，因此，军事演习本身就是对未来作战实景的场景化设计，而军事演习中对抗双方之上的演习规划设计、规则制定和结果裁判的机构也因此往往被统称为导演部。

场景一词还来源于文化创意产业。最典型的就是戏曲、电影和小品演出，所谓的脚本剧本、演员人设、舞台布景、屋内搭景乃至野外选景等等都是在这个意义上使用的场景一词，强调多种表演艺术要素集合一处而表现某种真实的场所。

但场景一词在现代管理学脉络中则更加强调所谓全场景化，就是指企业组织或部门在涉及现代管理学意义上的战略管理和策略调整思考时将全产业链、全价值链和全状况链中的各种经营要素容纳在一起，并据此进行管理决策和开展经营活动，力图避免过去那种可能是单一部门的、单线条的、单一要素的思考所导致的片面和偏狭的失误。

由此引申到接诉即办改革中的治理场景，那么，我们显然可以在立基于市民诉求驱动和数据治理转型的基础上，区分出分类学意义上的不同场景。一是供给侧的场景，包括有政务服务供给场景与政策创制场景，前者着重于公共服务的种类、规模、深度和便利程度，后者则是特定的政策依据、政策资源和政策方案及其试点评价等等；二是治理层级的上下与治理单元的大小，其中面对的治理难题、能够使用的治理资源、能够参与的治理主体，显然是有所不同的，而治理方式也会涉及升维或降维处置以及短期或长期投入的不同。三是状态化的场景，日常的常态化治理显然不同于暂时或权宜的应急治理，我们当下所面临的疫情冲击还可以区分出更多的特殊治理难题以及相应的治理场景。

而场景化，作为动词化的指称，特别强调将已经在接诉即办改革中涌现出来和确定下来的治理难题和治理场景，发展成为更加系统化的思考和处理，用更加强大的数据处理工具展开更加全面和系统的分析，着重提炼出与特定场景相关或相似的深层思考和系统性的解决方案。

理解和推进场景化治理

正是接诉即办改革给出了明确的宣示，场景化治理首先是一种思维方法。真实的治理难题及其相关治理场景来源于热线电话数据所刻画的市民诉求，显然属于需求侧的状况，其中的高频显示的数据能够揭示共性问题，高度集中数据可以提示热点问题所在的热点地区，高危数据能够预警底线红线问题的发展状况，高度关联的数据能够体现问题簇的存在和配套解决的可能。需求侧的数据已经给出了治理场景的线条和轮廓。因此，场景化治理作为思维方法，强调的就是价值引领，就是党的二十大报告和接诉即办改革所共同强调的“人民城市理念”，就是人民至上的初心使命；其次还有接诉即办改革的成功经验所提示的，城市治理变革要从市民的身边事抓起，由小见大，由浅入深；再有就是现代科学知识的支撑，包括一般常识和现代的学科前沿知识；还有问题化思考，透过现象追溯问题的源头，根究穷追以发现深层的原因。

同时，接诉即办改革还给出了重要的提示，场景化治理是一套工具方法。这套工具方法首先强调的就是数据治理的更广泛的应用，对市民诉求的需求侧数据的精细分析、系统处理和深度理解。同时，需求侧数据的分析还必须叠加多源异构数据、调查数据和类型数据。市民诉求往往因事而生、因时而变、因地而异，因此，特定类型的事件事态、瘟疫病害、季节更替、酷冷暴热、风雨雷雪、积水涝旱，与市民的居家出行皆有关联，而相关数据必须纳入研究和分析之中，因此，构想和设想特定的设定场景，提炼和概括以往的案例场景，根据这些场景尽可能全面地采集和分析数据，给出可能的解决方案，就是场景化治理的关键。

最后，接诉即办改革以其众多成功案例给出了重要的启发，场景化治理还是一系列成功经验的知识提炼。例如，热线电话的数据表明，市民对于人居环境的大类诉求，往往是从家居环境出发，再到楼宇环境、小区环境、社区环境，然后才是街区环境和城区环境乃至城市的生态环境，这意味着对于人居环境的治理，不仅是多主体协同的，而且是由近向外扩张的感受性和满意度。同样道理，对于北京这样四季分明且时有极端天候出现、叠加城市交通繁忙的城市，市民诉求在开窗季与闭窗季有明显的差异，因此，对于城市生态的专项治理、交通管理、噪音管控乃至应急管理，必须有针对性的处置。再如，北京市民的民生诉求，呈现出特定的层级性，因此民生问题的治理应当顾及基础民生、基本民生、优质民生和优化民生的不同诉求，在施政措施和治理方案中都必须给出不同的排序选项。当然，接诉即办改革从一开始就从基层治理中涌现出所谓的“四诉四办”说法即急事急办、小事快办、大事共同办和难事努力办等等，其实就是诉求处理的分类方法以及治理难度与治理绩效的综合平衡方法。

因此，更宽泛地讲，场景化治理就是要努力探索现代城市治理的规律，发现有关现代城市治理的科学知识（图：场景化治理示意图）。通过场景化的思考和相应的复合工具，从接诉即办改革中发现具有共通性和普适性的解决方案，从具体的成功案例中提炼出可以推广应用的经验和知识，特别是探寻其中的量化特征和数据属性，并汇集成为特定的算法和模型，进而集合成小型应用产品和大型监测和治理平台，通过数字化转型和数字政府建设而实现更高水平的数智治理。

总之，接诉即办改革实际上为我们探索中国式的城市治理现代化，走出一条超大城市数智治理的北京道路，既提供了难得的机遇，更展示了成功的实践和宝贵的经验。北京市民，包括我们清华团队，不仅受惠于这场改革，而且参与了这场改革，并以此为荣，还将继续努力前行。

场景化治理示意图

编制| 清华大学计算社会科学与国家治理实验室

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来源: 数据与治理

实验室简介

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