岳经纶 吴永辉：从资源分配到资源创造：再分配逻辑下的省内对口帮扶——基于广东的实践

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从资源分配到资源创造：再分配逻辑下的省内对口帮扶——基于广东的实践

撰文丨岳经纶 吴永辉

岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；

吴永辉，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。

  [摘 要]  对口帮扶是我国推进扶贫开发与区域协调实践中具有“原创性、独特性”的重大举措，也是实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重要政策。然而，省内对口帮扶作为对口帮扶的一个重要分支，在当前的学术研究中未被充分关注。广东是内部区域发展不均衡的省份，无论是在扶贫开发还是乡村振兴过程中，广东都高度重视省内对口帮扶，在发展阶段的完整性和帮扶举措的系统化方面，广东均具有典型性。再分配是驱动广东省内对口帮扶政策变迁的基本依据，可以从再分配的层次、内容及目标三个方面全景呈现广东省内对口帮扶的发展趋势。从层次上来看，广东的省内对口帮扶是从区域再分配转变为以区域再分配引导城乡和阶层再分配；从内容上来看，广东的省内对口帮扶是从单一的资源再分配转变为资源与制度再分配；从目标上来看，广东的省内对口帮扶是从资源分配转变为资源创造。在实现高质量发展的目标引领下，省内对口帮扶对推进乡村振兴和区域协调发展仍将持续发挥作用。

  [关键词]  省内对口帮扶 再分配逻辑 区域协调 乡村振兴 社会投资

一、问题的提出

在脱贫攻坚战略的关键阶段，党的十九大报告明确提出了“乡村振兴战略”，为脱贫攻坚收官以后的农村发展指明了方向。党的十九届五中全会提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”作为一个重要议题予以长期规划。党的二十大报告把“全面推进乡村振兴”和“促进区域协调发展”作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要内容。

作为我国扶贫开发和区域协调发展中的一项“原创性、独特性的重大举措”，对口帮扶政策不仅在打赢脱贫攻坚战中起到了举足轻重的作用，而且也是全面推进乡村振兴的重要政策措施。全面总结对口帮扶的实践经验，对于全面推进乡村振兴战略和促进区域协调发展具有重要的理论和实践意义。然而，从既有的涉及对口帮扶的经验研究来看，其关注的重点是对口帮扶中的“东西扶贫协作”^[１]或者“对口支援”，^[２]缺乏对“省内对口帮扶”这一分支议题的应有关注。实际上，在以促进区域协调发展为主要内容的高质量发展任务体系中，省域内部的协调发展是其重要的组成部分和应有之义。经由再分配策略开展的省内对口帮扶实践，不仅推动了区域协调与扶贫开发两个目标的协同落实，也能够进一步助力乡村振兴的全面推进。因此，从再分配的角度深入研究省内对口帮扶的实践，有助于审视和剖析其内在的重要价值。本文以较早开展省内对口帮扶的广东为案例，尝试解读再分配逻辑下不断演进的省内对口帮扶实践。

二、再分配逻辑：基于层次、内容与目标维度的分析框架

区域内部的发展失衡是制约一国或地区可持续发展的突出问题，这一问题的存在往往有催生贫困问题的潜在风险。为了削减这一内在困境带来的不利影响，需要一套合理的机制来进行各项资源的重新配置。市场和政府被视为是实现区域协调及解决贫困问题的两种基本力量。一方面，市场模式下资本、劳动力和技术等各项资源的自由流动能够在一定程度上缩小地区间的发展差距，特别是对于处在发展初期的欠发达地区而言，“落后本身就是一种巨大的潜在优势”。^[３]这意味着一旦欠发达地区的后发优势得以释放，有望带来十分可观的增长动能，进而助推这些地区的经济进步。^[４]另一方面，尽管市场力量的优势十分显著，但市场模式并不会自动弥合地区间的发展差距，如果放任市场机制运行，反而有可能助长发达地区对欠发达地区的相对剥夺，导致区域间发展鸿沟的进一步扩大，并带来严重的贫富分化问题。作为与市场并行的另一种路径，国家或者说政府也是进行资源配置的主要手段，而政府视角的资源配置通常被称为“再分配”。一般来说，狭义的再分配政策包括税收政策和财政支出政策，而广义上的再分配则可以指涉政府用以重新配置资源的各项政策。事实上，作为兼顾贫困治理与区域协调发展的一条重要路径，“再分配主义”在20世纪末就已经逐渐流行。^[５]在这一思潮的鼓动下，政府力量在资源区域调配中的显示度日益增强，而在这一路径显著的政策效果的加持下，再分配的正当性也得到了进一步彰显。

对于我国而言，以东西扶贫协作为代表的对口帮扶正是再分配机制下的政策产物，而衍生于对口帮扶的省内对口帮扶，只不过是将参与资源调配的共同体范围缩小到省级行政区内部，在具体的政策举措上并没有显著差别。从这个角度来看，依循再分配的逻辑，能够对省内对口帮扶的实践进展进行阐释性分析，并理清再分配何以驱动省内对口帮扶。本文认为，基于再分配逻辑，可以从层次、内容及目标三个维度建构分析框架。

首先需要关注的是再分配的层次。从扶贫开发与区域协调的角度来看，再分配层次主要聚焦于三个方面：区域、城乡以及阶层。这也是再分配政策施加作用的主要场域。值得注意的是，尽管政策的最终目标是一致的，但落实到不同层次的再分配政策，其政策取向则体现出一定差异。具体而言，三个层次的再分配政策分别旨在实现地域正义（即满足不同地区居民相同的公共服务需求）、^[６]破除身份限制（即公共服务的供给不与城乡身份绑定）^[７]以及缩减贫富差距（即通过积极的再分配政策缓解贫富差距的悬殊现状，进而实现共同富裕）。

其次需要关注的是再分配的内容。如前所述，再分配着眼于资源的优化配置。从这个角度来看，再分配的内容指涉的就是笼统意义上的可以重新配置的各类“资源”。如果对资源进行类型学划分，则可以进一步将其按照性质、用途或状况进行分类。本文无意对资源类型进行深入探讨，而是将关注点放到一类特定的资源——能够对经济社会发展产生广泛影响的各类生产要素。

最后需要关注的是再分配的目标。中国语境下的再分配其本质是通过资源的优化配置促进经济社会可持续发展，最终实现共同富裕。从可观测的角度来看，一个典型的再分配过程必然是对资源进行重新分配的过程，或者说是资源由发达地区向欠发达地区流动的过程。如果进行了这种区域间的资源再分配，就可以认为再分配的目标在一定程度上得到了实现。同时，相较于外显性的资源分配，内隐性的资源创造也是目标体系中另一个值得关注的重点。通过再分配激活被帮扶的欠发达地区自我发展的内生动力和主体意识，应该是一个更值得追求的政策目标。

综上所述，再分配逻辑的分析维度可以在层次、内容以及目标三个方向展开。下文将借助这一分析维度，全景呈现再分配逻辑下的广东省内对口帮扶实践。可以看到，在广东的省内对口帮扶中，分阶段实施的帮扶行动不仅完成了预期的政策目标，其政策手段也实现了对一般性再分配政策的超越和延展，展现出了强劲的发展动能，为后续的区域协调发展、乡村振兴推进乃至共同富裕建设提供了良好的政策条件和实践基础。

三、广东省内对口帮扶的发展历程

（一）广东省内对口帮扶的萌芽时期

为了缩小粤东西北与珠三角之间的巨大差距，广东省委、省政府在20世纪80年代就已经进行了干部驻点扶贫的探索。1987年，广东省开始选派省直机关干部赴贫困县驻点扶贫，这一政策实践一直持续到2000年。^[８]尽管彼时的政策方案只是以驻点扶贫为突破口，将帮扶主体界定为干部队伍，并未在各市间建立明确的对口帮扶关系，但这一探索性的举措揭开了广东省内对口帮扶的序幕。

其后，广东省政府于2002年10月正式就省内各地市间的对口帮扶进行了决策部署，并出台了《关于珠江三角洲经济发达市与山区市县对口帮扶实施意见》（粤府办〔2002〕78号）（以下简称《意见》）。《意见》以帮扶农村贫困人口脱贫奔康为总目标，明确了珠三角7市（广州、深圳、佛山、东莞、江门、珠海、中山）的教育、卫生和科技等部门对粤东西北6市（梅州、河源、清远、韶关、揭阳、汕尾）20个山区县（市）的结对帮扶任务（表1），要求帮扶双方在充分调研的基础上，制定五年帮扶规划，同时引导社会力量支持贫困地区和贫困人口改善生产生活条件，而重点的合作领域则聚焦于劳务输出和经贸发展两大部分。在这一时期，广东以省级文件的形式明确要求将省内对口帮扶关系扩展到市级层面，一个有计划、有组织、有重点的帮扶任务体系逐渐建立起来。

不过，由于缺乏系统性的扶贫战略作为依托，这一阶段的省内对口帮扶相较而言还存在着一定的简单化倾向。在帮扶政策工具选择方面，过于强调资金投入，而不是根据被帮扶方的具体情况制定针对性的帮扶策略。例如，《意见》明确规定帮扶方应协调确保财政每年无偿支持每个对口山区县500万元，并按5%逐年递增。尽管资金投入对促进贫困地区的发展的确发挥了重要作用，但过分侧重资金投入的扶贫方式实际上仍在沿袭“输血式”扶贫的常规路径。帮扶策略的单一化和简单化未能实现帮扶内容和帮扶形式的拓展，忽视了综合性帮扶手段的内在价值，致使贫困地区的发展资源没有得到充分利用，贫困人口的内生动力也未能得以有效激发。

此外，这一阶段的对口帮扶关注政策执行过程，相较而言忽视了针对政策执行效果的评估。虽然《意见》确立了对口帮扶工作的主要任务，但帮扶双方并未围绕帮扶任务制定合理的考核标准，导致帮扶成效既不易识别也无法实现横向可比。由于缺乏一套便于全面识别帮扶效果的绩效考核标准，为了凸显对促进贫困地区发展的支持力度，数字指标呈现的年度帮扶资金及投入的增长率便成为了帮扶方可选择的最为理想的帮扶指标。而对这种指标的重视则进一步加剧了帮扶策略的简单化倾向。

总体而言，广东省内对口帮扶的萌芽时期在整合多元化帮扶工具方面尚存不足，偏重资金投入的工具选择在一定程度上侵蚀了其他帮扶策略的发展空间。不过，从积极的一面来看，帮扶双方把握住了省内对口帮扶这项制度设计的初衷，相关的专项帮扶资金及时用于贫困地区的基础设施建设和扶贫开发项目，其益贫效果也较为可观，进而为后续省内对口帮扶制度的完善奠定了良好的发展基础。

（二）扶贫开发“双到”时期的广东省内对口帮扶

在《意见》出台以及第一个对口帮扶五年规划实施后，广东省内较为落后的粤东西北地区获得了长足的发展，经济总量、人均收入等主要指标均实现了量的增加和质的突破，基础设施建设渐次推进，教育、医疗等基本公共服务也实现了稳定的供给。然而，从当时的情况来看，广东省内的区域发展失衡和农村贫困问题依然十分严峻。区域发展失衡自不必说。长期以来，时间维度上的发展速度与区域层次上的发展差距在广东省内始终是一个难以协调的问题症结：在粤东西北地区快速发展的同时，其与珠三角地区的相对发展差距却在进一步扩大，后发优势尚不足以消弭资源集聚的长期效应。此外，农村贫困问题依然严峻。国务院扶贫调研组2008年的调查数据显示，按照当时的广东省定扶贫标准，全省农村贫困人口占全省农村总人口的6.14%，高于全国4.60%的农村贫困发生率。^[９]

以此为背景，在充分调研贫困地区实际情况、科学总结既往扶贫开发经验的基础上，广东省委、省政府于2009年在全省推行“规划到户、责任到人”（以下简称“双到”）扶贫开发新模式。这一模式在政府主导的基础上，整合社会各方面资源形成合力，通过信息化管理、“一村一策、一户一法”、定点对口帮扶等综合性扶贫举措，创造性地率先进行了省级扶贫方面的“精准”实践。^[１０]其中，省内对口帮扶已不再作为一项孤立的政策，而是作为扶贫开发“双到”战略的重要组成部分，发挥抓手作用。

扶贫开发“双到”共分两轮进行（2009—2012，2013—2015）。在两轮“双到”期间，广东对省内的对口帮扶关系进行了一些调整。具体而言，第一轮扶贫开发“双到”期间，广东依托产业和劳动力“双转移”战略，进一步发挥珠三角对粤东西北地区在市级合作产业转移园上的帮扶作用（表2），在一定程度上促进了区域协调发展，提高了贫困人口收入。

第二轮扶贫开发“双到”期间，为了降低管理协调难度，集中帮扶资源，广东于2013年3月以原共建产业转移园的结对帮扶关系为主，部分调整了省内对口帮扶关系（表3）。

此外，根据《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》（粤发〔2013〕9号）和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于调整珠三角地区与粤东西北地区对口帮扶关系的通知》（粤办发〔2013〕27号），广东于2013年11月从促进区域整体协调发展的角度调整了珠三角6市和粤东西北地区8市的帮扶关系（表4）。

总体而言，扶贫开发“双到”时期的广东省内对口帮扶相比于萌芽时期，在帮扶策略的设计上出现了重要变化，主要表现在以下几个方面。

一是帮扶责任的清晰界定。为了防止因帮扶责任界定不清而出现的推诿卸责和帮扶缺位，在第一轮扶贫开发“双到”期间，广东即出台了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”帮扶与被帮扶双方工作责任》（粤贫〔2009〕12号），明晰了帮扶与被帮扶的群体划分及工作责任，有力地推动了帮扶工作的开展。具体而言，帮扶方的职责涉及成立专责小组、制定帮扶措施、积极筹集资金、做好登记管理、定期汇报情况、开展跟踪检查、组织考评工作等多个方面。特别是在考核评估方面，为了促进和监督党政领导干部对“双到”工作的重视，推进各项帮扶工作的有序开展，确保定点帮扶目标的如期实现，广东省委、省政府借助《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作考评办法》（粤贫〔2010〕1号）和《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》（粤办发〔2010〕25号）明晰了帮扶工作中考评和问责的对象、办法、内容及奖惩措施。

二是愈加注重社会帮扶资源的有效利用。扶贫开发“双到”期间，为了引起广东全省对扶贫工作的重视与参与，“广东扶贫济困日”得以设立。^[１１]以此为契机，广东省每年都会围绕特定主题举办类型丰富的扶贫活动。为了鼓励企业、个人和社会团体在“广东扶贫济困日”的系列活动中作出贡献，广东还特别通过授予“广东扶贫济困红棉杯”，对在“广东扶贫济困日”活动中表现突出的对象进行集中的荣誉表彰。在此过程中，地处帮扶方企业的市场优势、科研院所的智力优势、社会组织的专业优势以及民众的慈善热情都被极大地调动起来，丰富的社会帮扶资源得以有组织地向贫困地区不断注入。

三是对口定点帮扶的细化分类。第二轮扶贫开发“双到”按照帮扶难度将贫困村分为重点帮扶村与非重点帮扶村，将贫困户分为有劳动能力和无劳动能力，并据此精细化分配不同的单位进行定点帮扶。同时，对于驻村干部的选派和管理，广东省委组织部和广东省扶贫办以《关于做好新一轮扶贫开发“规划到户、责任到人”驻村干部选派和管理工作的意见》（粤组通〔2013〕32号）进行具体的规定。定点帮扶的细化分类在避免资源浪费的同时，进一步保证了帮扶成效的获取。

通过历时性梳理能够发现，广东既往的对口帮扶策略实际上是沿着两条路径实施的。一是扶贫开发中的对口帮扶，典型例证是两轮扶贫开发“双到”中珠三角对粤东西北地区的帮扶。二是区域协调中的对口帮扶，如2013年《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》（粤发〔2013〕9号）发布后，广东调整了珠三角对粤东西北的帮扶关系。在较长的一段时间内，两条帮扶路径是并行的，但无论目的是扶贫开发还是区域协调，对口帮扶作为一种工具性的政策手段往往能够实现综合性的政策效果。

换言之，尽管两条帮扶路径的靶向并不一致，但考虑到扶贫开发与区域协调有着紧密的联系，特别是二者对基础设施建设、产业持续发展、社会事业进步等方面给予了共同的关注，所以以扶贫开发（区域协调）为主要目标的对口帮扶政策实际上也有助于区域协调（扶贫开发）。如果实现两条路径的整合，或许能够提高帮扶资源的利用效率。从实践来看，广东在2016年开展的脱贫攻坚行动或许正是秉承了这样的整合思路。

（三）脱贫攻坚时期的广东省内对口帮扶

脱贫攻坚期内，广东在综合考虑既往扶贫开发和区域协调中的对口帮扶关系的基础上，将两条路径的对口帮扶进行合流，重新调整了珠三角6市和粤东西北12市之间的对口帮扶关系（表5）。

从对口帮扶的实践来看，最新一轮的广东省内对口帮扶不仅规避了既往两条路径并行所带来的管理混乱和资源浪费，而且超越了资源供给的低水平帮扶，更加注重制度上的建设、理念上的改造和发展环境的培育。例如，珠三角城市与粤东西北城市之间建立党政联席会议机制、选派珠三角地区的领导干部到粤东西北地区挂职（如对口帮扶总指挥兼任帮扶市与被帮扶市两市的市委常委）、帮扶人员牵头招商引资、鼓励粤东西北地区参与在珠三角举办的各类城市发展研讨会（论坛）等。这一系列举措的实施推动了成熟制度与创新理念的扩散，成为广东全面建成小康社会的重要法宝。

从萌芽时期的初步探索，中经扶贫开发“双到”时期的创新实践，再到脱贫攻坚时期的路径整合，广东省内的对口帮扶走过了一段从碎片化到系统化的发展历程。在历时性推进过程中，广东的省内对口帮扶策略出现了鲜明的变化。为此，需要思考的是，在阶段变迁的过程中，什么因素主导了帮扶策略的变化？本文认为，对口帮扶可被视为一个再分配过程，而从再分配的角度解读对口帮扶，也有助于我们明晰策略变化背后的逻辑变迁。

四、从资源分配到资源创造：再分配逻辑下的省内对口帮扶

（一）再分配的层次：从区域再分配转变为以区域再分配引导城乡和阶层再分配

从实践来看，广东省内对口帮扶实施之初，帮扶主体和帮扶策略即体现出较为明显的区域再分配特征。首先，在对口帮扶工作的开展过程中，地方政府是跨区域资源分配的直接主体，^[１２]在对口帮扶的萌芽时期，珠三角地区的地级以上市政府即承担了主要的帮扶责任，直接履行各项帮扶任务。尽管政策文件对开展社会帮扶进行了鼓励和倡导，但相关部门却并未为社会力量的参与开辟政策空间。彼时，由于对口帮扶还未上升到战略高度，政府力量的直接参与已能够完成基础性的帮扶任务，社会力量的参与反而会带来监管问题。考虑到社会力量在上世纪末本世纪初的发育不足，客观上也不完全具备全面参与的能力。其次，萌芽时期的帮扶策略集中表现为帮扶方对被帮扶方进行无偿的资金注入，而这种政府主导的府际间横向财政转移正是区域再分配的典型表征。在这一时期，帮扶成效的取得在很大程度上依赖于包括无偿帮扶资金在内的资源投入。

自扶贫开发“双到”实施以来，省内各市间的对口帮扶逐渐上升到战略高度，作为一项政治任务，对口帮扶被视为广东率先实现全面建成小康社会的重要举措。一方面，既往以政府力量为主导的帮扶路径有助于推进各项帮扶政策的落地，因此无论结对帮扶关系如何发生变动，政府主导始终是基本前提。另一方面，在我国现行的体制安排下，“党关注的议题”所蕴含的政治意义能够带来超越科层体制的强势执行力量，而广东省委、省政府高规格的联合发文所传递的政治信号，更进一步为对口帮扶政策赋予了强劲的政治势能。^[１３]不过，在贫困治理这类复杂任务面前，单一的政府力量已经显得有些捉襟见肘。在这样的背景下，一个政府主导、各方参与的对口帮扶格局开始得以构建。尽管如此，在新的帮扶格局中，珠三角地区的地级以上市政府依然沿着区域再分配的路径向被帮扶地区进行直接的资源投入，财政资金的横向转移是省内对口帮扶中始终贯穿的重要策略。

值得注意的是，扶贫开发“双到”时期实施的产业和劳动力“双转移”战略，实际上也是区域再分配的另一表现形式：作为帮扶方的珠三角将劳动密集型产业向粤东西北地区转移，而粤东西北地区较高素质的劳动力则向珠三角地区转移，以此实现资源的优化配置。不同于直接的横向财政转移，“双转移”战略的定位事实上是互惠基础上的资源置换，人力资源和产业资源通过地理位置的置换实现了空间的再利用。从这个视角来看，这种帮扶策略可被视为区域再分配的创新探索。

与此同时，相较于区域再分配的路径依赖，城乡再分配和阶层再分配在广东省内对口帮扶政策中的显示度也日益提高。在脱贫攻坚时期，广东制定了“两不愁三保障一相当”的脱贫目标，其中，“一相当”指的是稳定实现农村贫困人口基本公共服务主要领域指标相当于全省平均水平，这是广东省在国家目标上增加的新目标，也体现了城乡再分配维度上的政策目标。就对口帮扶政策而言，这一目标意味着帮扶市应助力被帮扶的贫困地区发展民生社会事业，提升基本公共服务水平。

为了完成上述目标，财政资金的投入作为推进城乡再分配的重要手段依然不可或缺，帮扶市提供的资金、项目、技术等各类资源要素经由派驻工作队直接投向对口帮扶的定点贫困村。从这个角度来看，城乡再分配在一定程度上是区域再分配的延伸和拓展。尽管被帮扶方成为了城乡再分配的具体执行者，但帮扶方的资金投入继续发挥着推进城乡再分配的重要作用。

此外，在新的帮扶格局中，包括企业、社会组织和居民个人等在内的社会力量发挥了重要作用。研究表明，社会动员能够实现资源集聚，^[１４]而社会动员的高效运转则需要发挥精英人群的引领作用。^[１５]从阶层再分配的角度来看，如果能够充分动员资源富集的企业家和中高收入群体参与省内对口帮扶，无疑会进一步提高帮扶成效。2016年发布的《中共广东省委、广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》（粤发〔2016〕13号）在“实施对口帮扶”方面专门提出要“落实企业和个人公益扶贫捐赠所得税税前扣除政策”，旨在为慈善帮扶提供强劲的动因。广东省通过“广东扶贫济困日”的扶贫资源动员以及专门面向企业开辟的“万企帮万村”专项帮扶通道，引导企业家积极参与省内对口帮扶。在“广东扶贫济困日”举办10周年之际，广东省扶贫办会同相关部门组织认定了有突出贡献的10名优秀个人，而这10人的身份都是企业家。

此外，作为社会力量参与脱贫攻坚的一条重要途径，消费扶贫在广东省内对口帮扶中的重要性也不容忽视。在消费扶贫的开展过程中，为数众多的企业家和个人或是通过认购的方式积极购买消费扶贫名单中的各类产品，或是以搭建交易平台的方式帮助消费扶贫产品拓宽销售渠道。一系列举措充分表明，广东省以非强制性的，或者说柔性激励的方式推进了阶层再分配，企业家的广泛参与也为省内对口帮扶注入了强劲动力。

总体而言，从再分配层次来看，广东省内对口帮扶的特征是从区域再分配转变为以区域再分配引导城乡和阶层再分配，区域再分配是贯穿始终的重要路径，而城乡再分配和阶层再分配也逐渐成为补充性的路径选择。

（二）再分配的内容：从资源再分配转变为资源与制度再分配

从再分配的内容着眼，可以发现广东省内对口帮扶的另一趋势，即随着发展阶段的推进，资源再分配的政策取向逐渐转变为资源与制度再分配的并行。实际上，资源再分配的政策取向内嵌于区域再分配的分配路径，在广东省内对口帮扶的萌芽时期占据了主导地位。所谓的资源再分配可以简单理解为“给钱给物”的财政帮扶策略。就一般性的财政脱贫理论而言，财政帮扶和金融帮扶被视为应对贫困户发展资金不足的最为常见且主要的手段，^[１６]对于缓解贫困有着显著的效果。但是，在财政帮扶下的资源再分配达到了一定程度时，既定资源投入下的帮扶成效便会引发是否可持续的质疑。

广东省内对口帮扶实践对上述质疑进行了验证：随着资源再分配趋于稳定，帮扶成效出现了边际效应递减的趋势，甚至在低水平锁定。为了突破这一困境，广东省内对口帮扶在维持资源再分配的基础上，开始谋划推进制度再分配。广东的决策者认识到，物质财富的不足只是贫困的表象，贫困的本质是制度缺位所造成的贫困对象发展权利的丧失。在这样的思路引导下，自扶贫开发“双到”开始，广东即着眼于省内对口帮扶战略中的制度创新，而这些举措集中体现在帮扶中的组织建设。

从组织建设的角度来看，广东省内对口帮扶实现了顶层与基层的双向布局。一方面，帮扶双方以党政联席会议机制、领导干部交流挂职等方式开辟直接沟通对接的平台，降低信息传递的层级和成本，并在此基础上全面制定发展规划。由此可见，帮扶双方在决策层面结成了目标一致的领导团体，这是制度赋权推动省内对口帮扶的具体体现。另一方面，广东在扶贫开发“双到”时期即在基层进行了驻村干部的制度创设，保证至少1名优秀干部驻重点帮扶村工作。脱贫攻坚期内，驻村干部制度进一步向第一书记制度演进，为脱贫攻坚的全面胜利发挥了重要作用。^[１７]在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接时期，广东省创新性地提出了乡村振兴驻镇帮镇扶村工作新机制，将驻镇帮镇扶村工作作为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的重要举措，该举措通过向镇级派驻第一书记和驻村工作队，实行分级分类帮扶，是全面推进乡村振兴的主抓手和主平台。

（三）再分配的目标：从资源分配转变为资源创造

一般意义上的再分配往往着眼于存量资源的分配，而不是创造新的资源，或者扩大资源的增量。为此，如果能在再分配的过程中实现资源由存量向增量的转变，无疑能够推动贫困地区的内生性发展。综观广东省内对口帮扶的历程，再分配层次的拓展与内容的延伸，实际上皆是服务于目标的变迁，而目标的变化可以被归纳为从资源分配转变为资源创造。

从动因来看，资源分配不均是广东省内对口帮扶的重要逻辑起点，而为了实现资源的优化配置，破解贫困地区的发展困境，帮扶方从资源分配的角度开展了长期的帮扶活动。如果仅就存量资源进行空间上的调整，实际取得的帮扶成效较为有限，而经由再分配提升对口帮扶成效的关键节点在于形成消耗性资源向再生性资源转变的良性循环。随着广东省内对口帮扶的渐次发展，“资源创造”的再分配目标愈发鲜明。这一目标下的政策指向是“为贫困地区赋能”。具体而言，围绕“为贫困地区赋能”这一基点，广东经由再分配路径，着力于将激发内生力量和进行社会投资内嵌于省内对口帮扶的整体框架。

就激发内生力量而言，这是实现“资源创造”的根本之策。从现实情景来看，党和政府的治贫态度与贫困人口的脱贫态度并不总是同向的，由此造成的差异化行为选择屡见不鲜。一方面，脱贫攻坚的全面胜利足以表明中国在贫困治理方面是“有效国家”。另一方面，长期的贫困治理历程却始终存在部分贫困户自身的“不作为”，这种不同于物质贫困的精神贫困是造成扶贫资源济贫效率低下的重要原因。考虑到唯有合理施策的政府与积极行动的贫困户之间的结合，才能够达致最有效的扶贫效果，^[１８]因而激发贫困人口的内生性力量和主体性意识应成为实现“资源创造”的应有之义。

从广东省内的对口帮扶实践来看，各帮扶单位派驻到贫困村的第一书记充分挖掘贫困地区的特色与优势，重寻乡村价值，帮助贫困人口建立对自身优势的充分了解，唤醒自我意识，进而产生乡村自信和个体自信，打破精神贫困的桎梏。同时，第一书记还就地开展了建强基层组织、制定村规民约、完善村民自治机制等一系列帮扶活动，极大地提升了基层治理水平。由于内生力量得到了激发，加之经过帮扶后的贫困地区拥有了稳步提升发展能力的组织基础，结合本地实际的发展策略不断涌现，进而开启了资源创造的探索道路。

社会投资是实现“资源创造”的核心机制。广东在省内对口帮扶中重视社会投资理念的运用，充分发挥人力资本投资和资产建设等基本策略在贫困治理中的作用。在人力资本投资方面，广东省通过参与省内对口帮扶的各类技工学校，积极开展智力扶贫，开辟面向贫困地区适龄学生的招生通道，在重点教授技术的同时构建完善的“奖、勤、助、补、免”保障体系，解决他们的后顾之忧。为了促进贫困人口的社会和市场参与，广东在对口帮扶策略构成中大力推进产业扶贫和就业扶贫，切实保障贫困地区的产业发展和贫困人口的稳定就业。帮扶方一方面因地制宜发展贫困人口参与度高的区域特色产业，依托特色产业开设“扶贫车间”和“扶贫工作坊”，实现了贫困人口在“家门口”就地就近就业，推动了产业扶贫与就业扶贫的有机结合。另一方面，帮扶方在对贫困人口进行技能培训的基础上，进一步完善与贫困地区的劳务对接机制，拓展贫困人口的就业空间。在资产建设方面，广东省在对口帮扶过程中积极推动金融扶贫。除了投放精准扶贫贷款和扶贫小额信贷，广东各类金融机构还与电商平台、快递公司开展全方位合作，打造“金融+电商+寄投”模式。具体而言，金融机构为对口帮扶的农户提供农业生产的初期贷款，待农产品成熟后联系电商平台建立销售渠道，最后再经由快递公司发运，通过资源整合显著提升了帮扶成效。

可以说，伴随着广东省内对口帮扶不断向纵深推进，无论是被重视的贫困地区，还是被赋能的贫困人口，其摆脱贫困、发展生产、走向富裕的内生力量得到了充分激发，加之社会投资的积极助推，再分配目标已经实现了由资源分配向资源创造的转变。

五、结语

从20世纪80年代的初步探索，到脱贫攻坚阶段的稳定成型，广东省内对口帮扶走过了一段长期的发展历程。在此过程中，资源的再分配是对口帮扶政策实践的一条主线，而再分配的逻辑演进则驱动了对口帮扶阶段性的变迁。总体而言，可从再分配的层次、内容及目标三个方面全景呈现广东省内对口帮扶的发展状况：从层次上来看，广东的省内对口帮扶是从区域再分配转变为以区域再分配引导城乡和阶层再分配；从内容上来看，广东的省内对口帮扶是从单一的资源再分配转变为资源与制度再分配；从目标上来看，广东的省内对口帮扶是从资源分配转变为资源创造。

时至今日，脱贫攻坚业已取得全面胜利，乡村振兴接棒成为促进农村全面发展的主导性战略。党的二十大指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。^[１９]而乡村振兴的全面推进仍需在畅通城乡要素流动、发展乡村特色产业、增强群众内生动力以及统筹公共服务布局等方面持续发力。当前，广东省深入实施的“百县千镇万村高质量发展工程”，正是围绕上述议题开展的一项重大举措，并要求以“深化拓展省内帮扶协作，建立纵向支持、横向帮扶、内部协作相结合的机制”作为重要的保障措施。可以说，在新的历史时期，为实现高质量发展、促进区域协调、推进乡村振兴、最终实现共同富裕，省内对口帮扶这一战略仍然有其发挥作用的广阔空间。

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^[１]吴国宝：《东西部扶贫协作困境及其破解》，《改革》2017年第8期。

^[２]杨明洪、张营为：《对口支援中不同利益主体的博弈行为——以对口援藏为例》，《财经科学》2016年第5期。

^[３] Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective, Cambridge: The Belknap Press of Harvard University Press, 1962, p.456.

^[４]黄蕊、金晓彤：《我国区域经济非平衡非充分发展的解决路径：创新资源配置方式的优化与重构——基于后发优势理论视角》，《经济问题》2018年第10期。

^[５]方珂、蒋卓余：《东西协作扶贫的制度特点与关键问题》，《学习与实践》2018年第10期。

^[６]Robert Walker and Dorothy Lawton, “Social Assistance and Territorial Justice: The Example of Single Payments”, Journal of Social Policy, vol.17, no.4, 1988.

^[７]岳经纶、方珂：《从“社会身份本位”到“人类需要本位”：中国社会政策的范式演进》，《学术月刊》2019年第2期。

^[８]方刚：《广东全面开展扶贫工作初期的三大举措》，《源流》2019年第12期。

^[９] 吴晨、葛孚桥：《广东扶贫开发中“规划到户、责任到人”的理论探讨》，《广东农业科学》2011年第19期。

^[１０] 岳经纶、吴永辉：《从“‘双到’扶贫”到“精准扶贫”：基于广东经验的中国扶贫之路》，广州：中山大学出版社，2021年，第111页。

^[１１] 经时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋倡议，国务院批准，确定自2010年起，每年的6月30日为“广东扶贫济困日”。

^[１２]王士心、刘梦月：《东西部协作扶贫须做好资源跨区域分配》，《人民论坛》2019年第3期。

^[１３]贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。

^[１４]贺治方：《社会动员在国家治理中的功能及其合理边界》，《学术界》2019年第7期。

^[１５]李晓燕：《社会动员的双重逻辑：社会理性和精英治理》，《党政研究》2020年第5期。

^[１６]吴本健、葛宇航等：《精准扶贫时期财政扶贫与金融扶贫的绩效比较——基于扶贫对象贫困程度差异和多维贫困的视角》，《中国农村经济》2019年第7期。

^[１７]郭小聪、吴高辉：《第一书记驻村扶贫的互动策略与影响因素——基于互动治理视角的考察》，《公共行政评论》2018年第4期。

^[１８]邓大才：《积极国家：反贫困战略中的政府干预与理论基础——基于国际反贫困战略的比较研究》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。

^[１９]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第30-31页。

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