赵贵龙|迈向司法结构主义：以审判为中心诉讼结构的形成
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载《中国应用法学》2019年第3期
作者简介：赵贵龙，山东省济宁市中级人民法院政治部主任、全国审判业务专家。
本文是国家社会科学基金重大项目“以审判为中心诉讼制度的系统研究”(14@ZH062)的阶段性成果。
中国传统诉讼是一种行政结构主义下的融合性诉讼结构，承担着统治型治理功能。新中国政法模式下，演化为从属性诉讼结构，法院治理功能呈现多元化。中国司法审查制度的建立和国家监察体制改革，推动了中国诉讼结构的两次转型。迈向司法结构主义，构建“以审判为中心”的独立性诉讼结构——价值结构以公平正义为追求、制度结构以审判中心主义为核心、集体结构以法官员额制为依托——实现中立型的司法治理功能，是诉讼制度改革的目标模式。
关键词：行政结构主义 政法模式 司法结构主义 以审判为中心
党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面依法治国决定》)提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。有学者认为，“以审判为中心”的诉讼制度改革是本轮司法改革措施中最具影响力、意义最为深远的改革举措。[1]
以1978年十一届三中全会为界，国家政治生活领域发生巨大变革，治国思想的主流发展脉络是从人治向法治让渡，司法理念的重大突破则首推程序价值被认识、推崇和付诸实践，二者奠定了“以审判为中心”诉讼制度改革的政治和法律基础。而对审判中心主义产生巨大作用的两项制度变革：一是司法审查制度的建立，二是国家监察体制改革。本文选择以中国司法审查和国家监察体制的治理功能为视角，对“以审判为中心”诉讼结构的形成脉络和目标模式进行系统探讨。
中国司法审查制度的建立以1989年4月4日七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》为标志。司法审查制度的诞生是中国法治进步的产物，这项制度一旦正式建立，又反过来推动了中国法治的迅速发展。同时，司法审查制度进一步强化了人民法院的宪法地位，完善了司法权对行政权的监督制约机制，突破了政法模式固有的一些不合理的制度樊篱，从而潜移默化地影响着诉讼结构的转型。
2016年开始的国家监察体制改革，是十一届三中全会以来一项事关全局的重大政治体制改革。这项改革已经和正在影响着诉讼结构的再次转型。其中首当其冲受到影响的是检察权的正本清源，以及对检察机关集自侦权与公诉权于一身的长期诟病成为历史。侦查中心主义的制度制约和政法模式的权力制衡，也是国家监察体制改革带来的新变化。但是，司法权与监察权之间的相互配合与相互制约，又将成为新的课题。
结构主义乃至结构功能主义长期以来对结构与功能的论述形成了庞杂而多元的理论体系。本文不打算对这些理论体系进行梳理和诠释，仅借鉴其中有关社会结构与功能关系的通说原理，对诉讼结构问题展开研究。
事物的结构与功能密切相关。有了某种结构，才会有某种功能。而功能又对结构起着反作用“。结构是功能的基础，而功能又使结构从一般的存在变成具体的存在。”[2]结构功能主义大师帕森斯把结构定义为“一个社会体系的各种成分的稳定布局，它不受外界强加于它的变动的影响”。“至于功能，则被认为是在结构对外部环境进行适应时起作用的。”[3]他进而从个人面对两可选择时是否服从集体的价值出发，提出了“社会作用”的理论。[4]另一位结构功能主义大师默顿认为，某一组织的社会功能有助于确定结构，正如这种结构有助于确定实现这些功能的有效性一样。换句话说，“结构影响功能，功能影响结构”。[5]
目前国内对诉讼结构的研究，局限于刑事、民事、行政诉讼结构微观层面的分析，缺乏宏观层面对诉讼结构及其功能的系统化研究。本文立足于我国诉讼制度的演化和变迁，拟对诉讼结构做以下概念化提炼：
1.行政结构主义。从清末往前推，几千年来中国传统诉讼具有明显的行政结构主义特征。审判权隶属于行政权，司法职能是行政职能的重要组成部分，诉讼结构没有独立存在的空间。这种行政结构主义诉讼模式是一种融合性结构，发挥着统治型治理功能。
2.政法结构模式。“‘政法’即政治法律，法律从属于政治”。[6]我国政法传统源自“党管政法”思想，“党管政法”思想源于中国共产党战争年代开始的“党的一元化领导”。新中国成立后，国体和政体架构进一步巩固了党的政法传统，表现为司法机关嵌入“党政体制”——政党与政府的双重复合结构中。党政权力对司法体制具有主导性和高度渗透性，从而决定了我国司法的政治属性特征，即在政治体制上的“政法模式”。[7]政法结构主义诉讼模式是一种从属性结构：诉讼从属于政法模式之下，发挥着多元型的治理功能——既有司法的，也有行政的，甚至有社会的。
3.司法结构主义。司法结构主义是指以公平正义为价值追求、以审判中心主义为制度特征、以法官员额制为集体依托的司法结构模式。亦即以审判为中心的诉讼制度改革的目标模式。这是一种独立性诉讼结构，发挥着中立型的司法治理功能。
历时性与共时性分析方法的区分，始于索绪尔的普通语言学。索绪尔指出，任何科学研究对象所处的轴线，都应该依照下图分出：(1)同时轴线(AB)，它涉及同时存在的事物间的关系，一切时间的干预都要从这里排除出去；(2)连续轴线(CD)，人们一次只能考虑一样事物，但是第一轴线的一切事物及其变化都位于这条轴线上。[8]
当然，结构主义对待共时性与历时性的态度是偏颇的。结构主义方法把分析事物内在结构的重点放在与历时结构相对的共时结构。“所谓‘共时结构’，在结构主义看来，并不是任何历史过程所构成或决定的，而是现存结构关系的网络所构成或决定的。”[9]
历时性与共时性划分的意义在于，它使人们认识到“无论在理论上或事实上，都存在着历时性结构和共时性结构”。[10]学者们也注意到了语言符号“约定俗成”的性质对元理论建构的片面性影响，认为“规范性质的结构和约定俗成的结构从共时性和历时性的关系上来说，是处于两种截然对立的情况”。[11]这就在结构主义与马克思历史唯物主义之间架起了对话桥梁：对于规范性结构而言，历时性分析同样是重要的；历史唯物主义也同样不排斥共时性的分析方法。事实上，正如戈德利埃指出的，马克思把价值理论放在《资本论》的开头部分，就是使用的“对于结构的研究要优先于对结构的发生过程和结构演化的研究”这种方法。[12]
“中国当前实用的法律其实是同时来自三大传统的：清代法律(包括清末的改革)、(模仿德国的)国民党法律以及解放区的法律。其理念是要结合中西，建立既符合现代又符合中国实际的法律制度。这也是中国近现代传统中的一个重要理念。”[13]
从历时态分析看，黄宗智所称这三大传统亦可划分为中国传统法律、移植性法律、新政权法律。就诉讼结构模式而言，则分别对应了行政模式、移植模式、政法模式。
中国古代虽在中央层面设立“三法司”这类专掌司法的机构，但重大案件的裁决权——理论上是一切案件的终审权，仍然掌握在君主手中。地方层面的司法官属于地方行政长官的辅助职务，司法融合于行政。纵观中国传统诉讼结构，司法是皇权政治的附庸，形式上与行政重合，行使司法权的主体是行政官吏，诉讼制度具有明显的行政结构主义特征。
习惯认为，中国传统司法从属于行政，诉讼和审判是一种从属性结构。[14]不过，如从权力结构视角做深入分析，中国传统诉讼体制属于司法与行政合一的融合性结构。一是机构的融合。从中央层面看，以三法司为代表的中央审判机关，实质上是行政、司法相融合的机构。从地方层面看，除宋代提点刑狱司、明清提刑按察司等个别专业审判机关外，地方审判机关与行政机关总体上是融合在一起的。二是官吏的融合。中国古代并没有专门的法官阶层，行使司法权的主体，是具有国学功底及一般公共事务管理知识的行政官吏。[15]中国古代法官与行政官员的身份相融合，法官远未发展成为一个职业化阶层。三是职能的融合。中国古代司法与行政都是治国理政的工具。司法权作为治权的重要组成部分，隶属于皇权，融合于行政权之中，不存在独立的司法权。司法与行政的治理功能始终融合在一起。
中国古代政治类型是君主制统治，中国古代司法同样是君主制司法。因此，中国古代司法集中体现出服务于君主制的统治型治理功能。中国古代司法维护以小农经济为基础的私有制经济；尊奉君主或皇帝为最高司法官；以儒家思想为司法的基本指导思想。
法律移植模式诞生于清末变法修律时期(1840年—1911年)，成熟于中华民国时期(1912年—1949年)，延续于新中国成立之后——进而与政法模式形成交叉关系。
中国传统上没有独立的法院系统。中国最早的法院出现于清末变法时期。清光绪三十二年(1906年)9月20日，清廷颁布裁定官制改革方案上谕，正式宣布：“刑部著改为法部，专任司法；大理寺著改为大理院，专掌审判。”[16]这一上谕，拉开了晚清司法改革的序幕。作为这一上谕的直接产物，专门的全国最高审判机关——大理院设立。这是中国最早的近代意义上的最高法院，它的设立，标志着传统司法体制的解体和近代司法体制的发轫，在中国法律史上具有深远影响。
辛亥革命以后，资产阶级政权之南京临时政府、北洋政府、南京国民政府三个时期在法制上具有连续性，基本上是移植大陆法系模式。南京国民政府时期建立了“六法体系”。就法院体制而言，1927年，国民政府定都南京以后，改大理院为最高法院。1928年11月16日，南京国民政府司法院成立。国民政府以孙中山首创五权宪法为基础，采用大陆法系之制度，延续至今日之台湾。
新中国的法律制度起源于革命根据地时期。以法院为例，最早出现于中央苏区，即1932年2月成立的临时最高法庭。同年2月17日公布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，正式成立最高法院。[17]但中国共产党的法律传统和司法制度的定型化，是在陕甘宁边区政府时期。陕甘宁边区高等法院成立于1937年7月。边区政府时期开启了大众化司法的尝试，不仅给中国的法制现代化建设带来了全新的理念，而且开创了中国法制近代化进程的新阶段。[18]
新中国成立后开始了对苏联法制的全面移植。1949年2月22日，中共中央发出了《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》(史称“二月指示”)，法制领域进入了一个全面移植苏联法制、建设社会主义法律体系的新阶段。中苏关系恶化之后，全面移植苏联法制的时代告一段落。直至十年“文革”，中国法制建设陷入停顿。1978年改革开放以后，中国法制进入法律移植的多元化时期，既移植英美法系，又移植大陆法系，借鉴日本法治模式的痕迹亦十分明显。
清末法律移植模式形成以来，西方诉讼结构引入中国，诉讼功能发生根本性转型。自清末大理院开始，中国有了专门的法院系统，从中华民国到新中国，中华法系的传统诉讼结构框架被打破，行政结构主义模式下的融合性诉讼结构及其统治型治理功能成为历史，诉讼结构及其功能脱离行政性质转化为司法属性，融入世界司法之主流。
政法模式的首要政治前提是“党的领导”，另一政治前提是我国的根本政治制度和政权组织结构。[19]“政法”源于“法政”，“法政”一词舶自日本。[20]1949年“北平政法学院”校名的确定被认为是中国“政法”名称的滥觞。1949年10月，中央人民政府设立政务院政治法律委员会，是“政法”概念第一次制度化、机构化的表现；1958年成立中共中央政法小组，标志着新中国“政法”话语的第二次制度化。[21]而“政法传统”，“就是服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务”。[22]也有学者认为“法律的治理化就构成了中国法律的新传统，即政法传统”。[23]政法传统源于“党管政法”思想。“党管政法”思想源于中国共产党战争年代实行的“党的一元化领导”。新中国成立初期大体经历了政务院政治法律委员会(1949年10月21日成立)、中共中央法律委员会(1956年7月成立)、中央政法小组(1958年6月成立)三个时期。[24]1978年以后，被“文革”时期砸烂的政法机关渐次得以恢复和发展。1980年1月，中共中央决定成立中央政法委员会，1988年被撤销，1990年恢复。现行政法体制正式形成。政法体制最为突出的特点有二：一是条块关系下的同级党委领导制，二是分级归口管理与中央集中统一领导。[25]
诉讼结构从属于政法结构模式之下。一是审判机关的从属性。法院从属于政法系统，是政法结构模式中的一环。二是诉讼程序的从属性。“重实体、轻程序”是政法模式的突出特征，诉讼程序处于从属于实体、从属于权力、从属于政法协调机制的格局。三是司法功能的从属性。司法功能从属于政法和政治功能，强调办案的政治效果、社会效果和法律效果相统一，致使司法难以彰显自身的独立价值。
政法模式下，司法的治理功能是多元的：既有司法性质的治理功能，又有行政性质的治理功能，还有社会性质的治理功能。“纠纷解决是法院所拥有的最直接、普遍且没有争议的功能。”[26]但是，法院的党政机关性质决定了它要承担许多行政性质的治理功能，如招商引资、包村扶贫、文明城市创建等工作，更要参与社会治安综合治理。通过工会、共青团、妇联、街道、居委会等群团和基层组织的联系和协调，法院也要承担一系列社会治理性质的活动。因此，政法模式下的人民法院承担着多元化的治理功能。
有学者将中华人民共和国成立至“文化大革命”结束近30年间的法律实践活动，称为“阶级本位·政策法”时代。[27]
1978年12月召开的党的十一届三中全会，开始全面认真纠正“文化大革命”及其以前的“左”倾错误。全会公报提出要“加强社会主义法制”，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”象征着中国当代法治进程的开始。1979年7月1日，五届全国人大二次会议一次性通过了包括《刑法》《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》在内的7部重要法律。新中国传统诉讼制度架构得以从法律层面建立。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行《宪法》，规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是法律本位取代政策本位的宪法表现。
司法与立法的关系因此发生了重要变化。在政策本位下，司法办案的重要依据甚至主要依据是政策；在法律本位下，司法机关要严格依法办案，政策必须转化为法律才能成为办案的依据，即所谓“以法律为准绳”。这也推动了立法工作的迅速发展，提升了国家权力机关的政治和法律权威，巩固了国家政体。应当说，从政策本位向法律本位的转型，为以审判为中心诉讼结构的形成奠定了法治基础。
1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》，自1990年10月1日起施行，标志着中国司法审查制度正式建立。司法审查制度的建立，将法治理念和程序正义进一步引入诉讼领域，促使人民法院以全新的视角重新审视自身功能的价值，司法治理功能由拓宽服务领域向规范司法行为转型，推动了法院治理从行政向司法的回归。
1.司法审查的制度价值
(1)国体层面：人民民主专政的法治诠释。人民民主专政包括“民主”与“专政”两个方面。但从1957年反右到十年“文革”，政治上强调“以阶级斗争为纲”，突出“专政”，忽视“民主”。1982年宪法恢复了“人民民主专政”的国体概念。民主的实现形式可分为集体实现形式和个体实现形式，前者主要表现为人民代表大会制度和民主集中制，后者主要是信访和行政诉讼。中国司法审查制度的建立，使民主的个体实现形式有了法治层面的保障，对人民民主专政做了最好的法治诠释。
(2)政体层面：人民代表大会制度的架构优化。人民代表大会制度是新中国的根本政治制度，这一制度下的政权机关架构俗称“一府两院”。一府和两院理论上讲是平行关系，但新中国成立后采取的是“大政府”架构，在两院弱小、一府独大的格局下，地方权力机关相对于政府而言远没有显示出其政体优势地位。中国司法审查制度的建立，使人民代表大会制度迎来了新的发展契机。司法审查制度建立以后，在权力机关监督下的“一府两院”格局中，出现了法院对政府的监督制约，潜移默化中提升了权力机关的法律地位，实现了政权架构的平衡。
(3)社会层面：“从身份到契约”的制度变革。梅因在《古代法》中断言：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”[28]我国分别在清末民初和改革开放以后两次引进行政诉讼制度，可以说都是一种“从身份到契约”的运动。清末变法修律至民国时期，建立行政诉讼制度所对应的是以宗族制和家长制为中心的身份社会。新中国成立后，旧的身份社会体系被打破，逐步形成了以单位和领导为中心的新型身份社会体系，人民政府和人民理论上是一种鱼水交融的关系，因此不存在“民可以告官”的社会土壤。1978年召开的十一届三中全会拉开了重构政府与公民关系结构的社会转型序幕，民亦可告官的行政诉讼制度悄然登上中国历史舞台。以1989年《行政诉讼法》的颁布为标志，从法律意义上完成了新中国“从身份到契约”的制度变革。
2.司法审查对诉讼结构转型的影响
(1)侦查中心主义式微。有学者将“以侦查为中心的诉讼构造”称为“侦查中心主义”，认为“只要我国刑事诉讼继续保持着侦查中心主义的诉讼构造，那么，审判中心主义的设想就将是不可能实现的”。[29]受司法审查制度建立等法治因素的影响，近年来情况正在改变：一是公安机关负责人领导地位的变化，[30]二是无罪推定原则的彰显，三是人权保障机制的完善，四是“公安机关当被告”的法治效应。这些成为促使侦查中心主义式微的法治动因。
(2)行政行为纳入司法审查。司法审查制度建立后，从立法上讲，所有具体行政行为均被纳入司法审查的范畴。在人民代表大会制政体下，以权力机关的立法授权为前提，行政审判权在诉讼程序中高于行政权，二者关系形成三维空间背景下的立体结构状态，这成为现代行政审判权扩张的崭新走向。[31]中国司法审查制度的建立，为打破司法权从属于行政权的格局提供了历史性契机，也为改变中国诉讼结构奠定了重要制度基础。
(3)从“公检法”到“法检公”。新中国成立初期，出于镇反、“三反”“五反”等专政形势需要，实践中逐步形成了公安优先、甚至公安职权取代法检职权的格局。政法系统曾长期存在“大公安，小法院，可有可无检察院”的局面。[32]改革开放以来，从立法上对三机关法律地位进行了重新界定。1979年《刑事诉讼法》、1982年《宪法》均做出以“法、检、公”为顺序的表述，从而在宪法、法律层面将三机关法律地位固定下来。而司法审查制度的建立，创造了三机关“互相制约”的新契机，使法院弱势地位渐次改观，对审判中心主义诉讼结构的形成起到了潜移默化的作用。
3.诉讼结构初次转型的制度化
(1)从审判方式改革到庭审实质化。中国法院系统从20世纪80年代后半期开始推行的民事、经济审判方式改革，是法院在功能转移和地位变化的条件下对民事、经济审判中效率性问题和正当性问题做出的一种反应。[33]刑事审判方式改革起始于20世纪90年代初，1996年《刑事诉讼法》标志着庭审方式由审问式向控辩式的转变，但2012年《刑事诉讼法》在审判方式选择上又表现出摇摆不定状态。[34]行政审判方式改革亦开始于20世纪90年代初，主要动因在于摆脱民事审判方式窠臼，严格执行《行政诉讼法》有关保护诉权、合法性审查、庭审功能、被告负举证责任等规定。1996年7月，最高人民法院召开全国法院行政审判方式改革会议，几年后出台的司法解释对改革成果予以规范化。行政审判方式因其诞生背景和诉讼性质的特殊性，自始就注重庭审功能的发挥和法官角色的定位。甚至可以说，庭审实质化率先在行政审判领域受到重视，对今天的刑事庭审实质化改革起着先河效应。
庭审实质化虽在学术界早有探讨，但最近几年才作为一项司法改革内容推开。2014年十八届四中全会《全面依法治国决定》提法是“保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。2015年《人民法院第四个五年改革纲要》提出要“实现诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭”。2016年7月两高三部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》以及2017年2月《最高人民法院关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》对具体改革内容做了规定，其中《最高人民法院印发〈关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见〉的通知》明确提出“要以庭审实质化改革为核心”。2017年11月最高法院印发了刑事庭审实质化改革“三项规程”。[35]
数十年来，司法领域从审判方式改革到庭审实质化所取得的成就，是诉讼结构初次转型的制度化表现。
(2)从行政负责人出庭应诉到司法治理功能的法治化。1998年6月，陕西省合阳县率先推行行政首长出庭应诉制度。[36]2003年，江苏省南京等地建立行政机关负责人出庭应诉制度，形成了“法院倡导、党委领导、政府主导”的“江苏模式”。[37]2004年之后，行政机关负责人出庭应诉制度逐渐被国务院和最高法院认可与推广。[38]2014年《全面依法治国决定》指出要“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”；2014年《行政诉讼法》明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”从制度变迁的角度来看，行政首长出庭应诉制度经历了一个从地方政策试验到中央立法吸纳的过程；从司法政治学的角度观察也不难发现，在地方发展型政府的模式统摄下，社会稳定等外部压力引发的行政首长出庭应诉的制度需求。[39]
行政机关负责人出庭应诉制度对诉讼结构与功能转型的影响不可小觑。行政诉讼结构既不同于原、被告双方地位自始平等的民事诉讼结构，又不同于公诉人是公权力机关的刑事诉讼结构。行政诉讼需要制约的是行政权力的任性，实现公民权与行政权的平衡。通过审理行政机关负责人出庭应诉案件，法院能够更加积极主动地介入社会治理体系当中，在法治路径下实现司法的治理功能。“当高级官员出庭并回答法官的询问时……在这样一个公共场域，法官成了主导角色而行政官员则是接受其审判的当事人……由此，法院极大地提升了自己的合法性和权威。”[40]行政机关负责人出庭应诉制度应行政诉讼的治理功能而生，进而又反过来改变着行政诉讼乃至整个诉讼的结构。
(3)从被告负举证责任到非法证据排除。1989年《行政诉讼法》32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”2014年《行政诉讼法》34条对此进行了完善。一般认为，“通常情况下，举证责任由行政机关负担，在特殊情形下或根据法律规定，原告也负有少量的举证责任。因此，原告主张，被告举证，是行政诉讼举证责任分配的基本原则”。[41]“被告对作出的行政行为负有举证责任”这一证据规则，既不同于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的举证规则，也不同于刑事诉讼中由控诉方负举证责任的规则，其“制度设计是行政诉讼制度中的核心问题。”[42]不仅从法治这一宏观层面推动了依法行政的进程，而且从证据制度这一微观层面影响着诉讼结构的转型。
与此相关联的还有司法审查中的非法证据排除制度。最高法院2002年7月24日公布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释〔2002〕21号)58条规定：“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。”这虽然晚于刑事诉讼和民事诉讼中有关非法证据排除的规定，但标志着非法证据排除制度以司法解释的形式在三大诉讼中全面建立。2010年“两高三部”共同发布《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》；2017年6月20日“两高三部”又联合印发了经中央深改组审议通过的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，标志着这项改革取得阶段性成果。不容忽视的是，没有司法审查领域非法证据排除制度的建立，这项改革将是不完整的。而司法审查领域非法证据排除的制度功能主要体现在对行政行为的监督和制约，从而使诉讼结构转型向着合法性与正当性的方向深入推进。
2016年底开始、2018年初基本完成的国家监察体制改革，是国家治理体系的重大调整，必将对“以审判为中心”的诉讼制度改革产生重要影响。这项改革将会从以下方面进一步推动政法模式下诉讼结构的制度转型。
1.检察权的正本清源
新中国成立后，检察权的发展变迁历程十分曲折。[43]检察自侦权传统上是中国检察机关的一项重要权力。但检察自侦权的地位凸显是在1995年之后。1995年11月10日，最高人民检察院反贪污贿赂总局正式成立，随后各地检察机关相继建立反贪局。2005年5月，最高人民检察院又通知各级检察机关成立反渎职侵权局。反贪、反渎工作的积极开展，使检察机关成为社会公众心目中的“强势部门”。长期以来，检察机关因在办理职务犯罪案件领域集侦查权与公诉权于一身而备受诟病。尤其是“检察机关基于对职务犯罪案件进行成功追诉的考虑，一般放宽对此类案件审查批捕的条件，追求绝对的100%的有罪判决率。在一些地方，一旦出现法院准备做出无罪判决或者实际宣告无罪判决的情况，检察机关不惜以直接对法官立案侦查相威胁，或者采取职业报复措施”，[44]这导致无罪判决率畸形走低。
国家监察体制改革的重要内容之一，是将职务犯罪案件侦查权整体转隶到监察委员会。这样一来，就可避免检察机关动辄以“追究法官刑事责任”为手段干预正常的审判活动，也促使检察机关按照诉讼规律行使公诉权，实现检察权的理性回归和正本清源，进而加快以审判为中心的诉讼制度改革进程。
2.侦查权的制度制约
国家监察体制改革框架奠定以后，“意味着我国刑事诉讼流程将面临两种不同模式，一类为非职务犯罪类案件的‘侦查—起诉—审判’模式，另一类为职务犯罪类案件‘调查—起诉—审判’模式”，[45]这也将从制度层面形成对侦查权的示范效应和监督制约。一方面，监察体制改革后，形成监察机关调查权、公安机关侦查权并行的局面，在全面依法治国背景下通过修改宪法、制定《监察法》而创设的监察机关调查权，其规范性与法治化程度起点高，在制度设计上必然会为先天不足的侦查权树立新的标杆；另一方面，新成立的监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，当然也会对侦查权的行使形成强有力的监督，从而对侦查中心主义起到制度层面的遏制。
当然，伴随着国家监察体制改革的进行，如何防范监察权的过度膨胀成为社会关注的热点问题。《监察法》从接受人大监督，强化自我监督，明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制，明确监察机关及其工作人员的法律责任等几个方面，规范了对监察机关和监察人员的监督。此外，党委监督、民主监督、群众监督、舆论监督等，均系“监督者更要接受监督”不可或缺的重要环节。
3.政法模式的权力制衡
在传统诉讼结构中，侦查权、审查起诉权、审判权形成了三段论式的直线结构，但三种权力均属于司法权性质，它们被统摄于政法模式的范畴之内。党委政法委员会作为党委领导政法工作的组织形式，不仅把握政治方向，还要协调各方职能，特别是在协调解决重大疑难案件方面起着重要的甚至决定性的作用。当然，学术界也不乏批评政法委员会干预司法的声音。
国家监察体制改革以后，监察委员会并非政府职能部门，也非司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关，与一府两院处于平行地位，这就形成了人民代表大会制度下的“一府一委两院”的权力格局。监察权不属于司法权，监察委员会也不隶属于政法系统。这样，在诉讼制度的权力结构框架内，司法权与监察权并行，政法委员会与纪律检查委员会在行使领导权方面各司其职，进而在党和国家权力结构体系内形成了对传统政法模式的监督与制衡。政法与纪检领导权力相互制衡格局的出现，有利于促进两大系统以法治思维和法律尺度解决问题，有利于在全面依法治国语境下共同推进以审判为中心的诉讼制度改革。
因此，国家监察体制改革必将引起国家治理体系的结构性变化，推动诉讼结构的再次转型，加速形成“以审判为中心”的司法结构主义诉讼模式。
改革开放以来，我国执政理念和制度建构经历着从“法制”到“法治”、从“管理”到“治理”、从“政法”到“司法”的巨大转型，从而奠定了司法结构主义形成的制度背景。
根据结构主义经典著作的描述，“结构有三个要素：整体性、具有转换规律或法则、自身调整性；所以结构就是由具有整体性的若干转换规律组成的一个有自身调整性质的图式体系”。[46]按照这一图式，司法结构主义可定义为以公平正义为价值追求、以审判中心主义为制度特征、以法官员额制为集体依托的司法结构模式。亦即以审判为中心的诉讼制度改革的目标模式。这是一种独立性诉讼结构，发挥着中立型的司法治理功能。
美国社会学家帕森斯将社会系统的结构划分为三个层次：价值层次、制度层次、集体层次。[47]借用这一分析模型，现将司法结构主义的结构与功能层次分述如下。
帕森斯认为，价值系统“可被当作结构总体分析的参照基点，它与其他成分相对，必须在一般的高层次上加以阐述”，并且“价值是社会系统中的行动规范取向的模型，它规定行动的主要方向，而无须参照具体目标或更具体的情境或结构。”[48]
从价值体系上讲，新中国的诉讼结构长期以来具有工具主义特征，司法结构主义却将公平正义作为价值追求。
在美国，伴随着19世纪末期的反形式主义运动，产生了声势浩大的工具主义革命。[49]启蒙运动以及边沁和耶林的思想是美国学者塔玛纳哈梳理法律工具观的起点。[50]塔玛纳哈在对“法律工具主义”进行历史梳理的基础上，深入分析了其对法治的危害：高级法的坍塌，公共利益的堕落，对合法性的威胁。[51]
社会主义工具主义法律观来源于马克思主义的阶级论。马克思认为，法律是统治阶级意志的体现，法律不过是统治阶级的工具。对列宁来说，法律是斗争的工具，是共产主义革命成功的利器。[52]毛泽东认为：“军队、警察、法庭等项国家机器，是一个阶级压迫一个阶级的工具。”[53]
“司法是政治治理的一个工具”。[54]司法工具主义功能观将司法定位为对敌专政的工具，是无产阶级专政的“刀把子”。这种工具主义司法价值观是与政法模式相适应的。随着依法治国方略的提出，以维护公平正义为核心的司法价值观日益凸显。从执政党的经典文献来看，2002年11月，党的十六大报告提出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”2007年10月，党的十七大报告提出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”2012年11月，党的十八大报告提出：“必须坚持维护社会公平正义。”党的十八届三中、四中全会的提法分别是：“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”“维护社会公平正义，促进共同富裕。”2017年10月，党的十九大报告提出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”
帕森斯指出：“制度是规范的模式，不过，这些模式所处的层次较具体；它们的分化与情境的迫切需要和系统的结构细分有关。”“制度还是在比较分化和具体化的层次上被一般化地‘调节’行动。”[55] B.盖伊·彼得斯给制度下了一个最低限度的定义：制度在某种程度上是一个社会和/或政体的结构性特征；制度在一段时间具有稳定性；制度一定影响个人行为；制度成员中应该有某种共享的价值和意义。[56]可见，制度与结构有着某种相互依存的关系。诉讼制度与结构概莫能外。在此以审判中心主义为视角对司法结构主义语境下的制度结构予以分析。
1.“审判中心主义”与“以审判为中心”
有学者认为：“审判中心主义”是中国学者在进行刑事诉讼制度的比较研究时，基于对现代欧美法律实践与理论的观察，所做的一种理论概括；然后以此为参照，对中国的刑事诉讼制度进行类型化描述，开展相应的对策研究。“以审判为中心”则是在当代中国刑事司法改革实践的语境中，由改革决策层、执行部门提出的统括性术语；它旨在解决刑事错案频发、司法公信力不足等现实问题，是推进严格司法的工具性举措之一。从而形成审判中心论的两套话语体系。[57]审判中心主义是相对于侦查中心主义提出来的，在学术界已有影响；“以审判为中心”的确是本轮司法改革创制的实践话语。但笔者认为二者可以作为同一语境下的概念来理解，后者之所以被降格解释，缘于改革中的一种“委曲求全”现象，即在改革过程中避免公、检、法等机关陷入法院中心、法官中心之争。审判中心主义为“以审判为中心”的改革奠定了理论基础，“以审判为中心”的改革则将理论探索付诸实践，二者是相辅相成的关系，不宜割裂开来考虑。
就改革进程而言，2014年《全面依法治国决定》正式提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，2015年《人民法院第四个五年改革纲要》对此作出专节规定，2016年6月27日中央深改组第25次会议审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(“两高三部”于2016年10月10日印发该《意见》)，最高人民法院于2017年2月17日出台《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》。以审判为中心的诉讼制度改革取得实质性进展。
2.推动审判中心主义形成的制度基础
(1)人权保障。我国政府分别于1997年10月和1998年10月签署了联合国第21次大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。2001年3月，九届全国人大常委会正式批准我国加入《经济、社会和文化权利国际公约》，《公民权利和政治权利国际公约》至今尚未获得批准，后者无疑对司法的影响更大。不过，根据1969年《维也纳条约法公约》18条，签署国在批准前“负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨的行动”，因此《公民权利和政治权利国际公约》在签署20多年来已经对我国人权保障制度进步起到了推动作用。
人权保障意识嵌入政治意识形态领域，在我国始于1978年十一届三中全会以来对“文革”后果的反思。进入法律层面则晚一些。2004年3月通过的《宪法修正案》第24条规定：“国家尊重和保障人权。”2012年3月通过的《刑事诉讼法》修正案将“尊重和保障人权”明确为刑事诉讼法的任务。2013年11月十八届三中全会《决定》专节规定“完善人权司法保障”，提出废除劳动教养制度。2014年10月十八届四中全会《决定》专节规定“加强人权司法保障”。人权保障——尤其是人权司法保障制度的建立完善，是推动司法结构主义形成的重要政治制度基础。
(2)无罪推定。“无罪推定(Presumption of Innocence)是现代法治国家的一项重要刑事司法原则，被称为刑事法治领域的一颗王冠明珠。”[58]我国1996年修改《刑事诉讼法》时吸收了无罪推定原则的基本精神，其12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”第162条第3款规定：“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”2012年修改《刑事诉讼法》时，无罪推定原则得到进一步贯彻和彰显。但在司法实践中，法院作出无罪判决却举步维艰。以福建念斌案[59]为例，该案历时8年，10次开庭审判，4次判处被告人死刑立即执行，最终于2014年8月由福建高院宣判被告人念斌无罪。念斌案在既无“真凶落网”，也无“亡者归来”的情况下被改判无罪，被认为“砸碎了‘疑罪从轻，留有余地’的司法理念”，[60]但同时也映衬出无罪推定原则落实之艰难。
虽然历经曲折，无罪推定原则毕竟在我国立法和司法领域占据了一席之地，这为司法结构主义的形成奠定了人权保障基础。
(3)证据裁判。我国1979年《刑事诉讼法》35条规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。”这一法条体现了证据裁判原则的精神。1996年《刑事诉讼法》46条和2012年《刑事诉讼法》53条延续之。“证据裁判原则”的明确提法最早出现在司法政策文件中。2007年“两高”与公安部、司法部联合出台的《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》规定：“坚持证据裁判原则，重证据、不轻信口供。”[61]2014年《全面依法治国决定》提出“全面贯彻证据裁判原则”。最高人民法院2015年制定的第四个五年改革纲要将“全面贯彻证据裁判原则”作为专条规定，并明确提出“落实直接言词原则”；2017年制定的《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》规定：“坚持证据裁判原则，认定案件事实，必须以证据为根据。重证据，重调查研究，不轻信口供，没有证据不得认定案件事实。”
证据裁判原则的基本内容之一，是“证据必须在法庭上经过双方质证、辩论，并经法庭调查和评议，认为可信、客观后，才能作为判决的基础”。[62]1979年《刑事诉讼法》36条、1996年《刑事诉讼法》47条、2012年《刑事诉讼法》59条以及1991年《民事诉讼法》66条、2012年《民事诉讼法》68条对此均作了规定。1989年《行政诉讼法》没有涉及此项内容，但最高人民法院2000年公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》31条规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。”2002年公布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》35条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”2014年《行政诉讼法》43条明确规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”
(4)程序公正。程序正义的古典表述在英国是“自然正义”，在美国是“正当法律程序”。美国学者约翰·罗尔斯1971年发表的《正义论》将程序正义划分为“纯粹的程序正义”“完善的程序正义”“不完善的程序正义”三种形态。[63]1974年，美国学者萨默斯发表《对法律程序的评价与改进——关于“程序价值”的陈辩》一文，首次提出法律程序的独立价值标准问题。[64]20世纪90年代前后，程序正义理论日益引起国内学术界关注。国内学者也纷纷发表论文对程序正义问题进行多视角的研究和分析。
程序正义理念在立法和司法领域的反应是敏感的，不过在实践语境中更多以“程序公正”的概念出现，并与“实体公正”相对应。诸如行政诉讼领域规定被告对作出的行政行为负有举证责任、不提供或者无正当理由逾期提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的，要承担不利法律后果，这样一种制度设计就更多体现出程序正义的价值。近年来推行的庭审实质化改革是程序公正理念在司法领域的集中反映。十八届四中全会将“办案过程符合程序公正”写入《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，说明程序公正理念已从法律共识上升为政治共识，从而为司法结构主义的形成奠定了正当性基础。
“集体是人类个体即角色中的个人相互作用的具体系统。”[65]法官无疑是司法结构主义框架下最为重要的集体。
最高人民法院1999年出台的第一个《人民法院五年改革纲要》即提出“有计划有步骤地确定法官编制。”2015年《人民法院第四个五年改革纲要》提出“建立法官员额制度”。中央层面的员额制改革顶层设计则从2014年正式提出。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，第3条规定：“根据辖区经济社会发展、人口数量(含暂住人口)和案件数量等情况，确定法官、检察官员额。”2014年12月，中央政法委印发《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》，第1条规定：“推进法官、检察官员额制改革，应从严掌握员额，严格控制在中央政法专项编制的39%以下。”
2014年6月以来，上海、广东、吉林、海南、青海、湖北以及贵州7个司法体制改革试点省市全面启动司改试点。2015年4月，全面推进司法体制改革试点工作在上海全市所有法院、检察院推开。截至2016年底，全国大多数法院基本完成首批员额法官的遴选。2017年6月，最高法院机关首批367名员额法官选任完成，标志着法官员额制改革在全国法院全面落实。经过改革，从原来的211990名法官中遴选产生120138名员额法官，占中央政法专项编制的32.9%。
对于推动司法结构主义的形成，员额制改革具有独特的历史价值：
1.塑造了符合司法规律的法官集体结构。长期以来，中国法院素以法官数量多、法院人员结构不合理而备受诟病。以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台前的背景数字为例，截至2012年底，全国法院共有中央政法专项编制人员314465人，其中法官195028人，[66]法官占中央政法专项编制的62%，且其他38%的人员大多数从事司法行政工作而非司法辅助工作。事实上，还有相当数量的法官分散在综合行政部门：一是优秀法官提拔职务后担任综合部门领导职务，二是存在资深司法行政人员(包括司机)同时具备审判员身份的现象。这样一种人员结构难以适应新形势下构建符合司法规律的审判权运行机制之需要。于是员额制改革应运而生。
根据中央顶层设计，法官员额比例红线是“严格控制在中央政法专项编制的39%以下”。在此前提下，再确定司法辅助人员、司法行政人员所占比例，尽量使人力资源向业务一线倾斜，压缩司法行政人员占比。一般是以2013年底中央政法专项编制总数为测算基数，司法辅助人员要占到中央政法专项编制的46%以上，司法行政人员控制在中央政法专项编制的15%以下。这在历史上打破了法官多于司法辅助人员的格局，为初步构建符合司法规律的法官集体结构奠定了制度基础。
2.凸显了“让审理者裁判，由裁判者负责”的法官主体地位。《全面依法治国决定》提出：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”2016年7月在吉林长春召开全国司法体制改革推进会以来，本轮司法体制改革在政治层面被统称为“司法责任制改革”，显现了“司法责任制”在改革中的突出地位。2015年9月，最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，较为完整地明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等主要问题，为推进“让审理者裁判、由裁判者负责”迈出了坚实的一步。以裁判文书签署机制为例，该《意见》规定：独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署。合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署；审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后，裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。2017年8月，中共中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》(中共中央办公厅于10月25日印发)，为全面落实司法责任制提供了政策遵循。2018年12月4日，最高人民法院印发《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，对新型审判权力运行机制、审判监督管理机制和惩戒制度、司法责任制配套改革举措等方面作出进一步规定。
司法责任制改革，主观目的在于构建“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权运行机制，客观上彰显了法官在审判中的主体地位。在政法模式的司法背景下，突出法官主体地位显得十分重要。
3.提升了法官集体的职业尊荣感。《依法治国决定》提出“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”。《人民法院第四个五年改革纲要》提出“要坚持以法官为中心、以服务审判为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度”。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》为加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度绘就了路线图。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，[67]规范了司法人员各类权益保障机制，拓展了司法职业保障范围，是首个全面加强法官、检察官依法履职保护的中央文件，对于全面推进以司法责任制为核心的司法体制改革、确保人民法院依法独立公正行使审判权起到了定心丸作用。2015年12月，人力资源和社会保障部、财政部出台了《法官、检察官工资制度改革试点方案》，明确了法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员工资水平分别高于当地其他公务员一定比例的相关政策。司法体制改革方案中，一般按照员额法官、检察官工资收入高于当地其他公务员50%掌握。
上述法官职业保障制度的出台，提升了法官集体的职业尊荣感，是维系法官职业群体培养和形成的重要制度保障。
与行政结构主义下的融合性诉讼结构和政法模式下的从属性诉讼结构不同，司法结构主义下的诉讼结构是一种独立性结构，法院在这一结构中承载着中立型的治理功能。
——公平正义的价值追求。对公平正义的追求，是司法结构主义下法院承载中立型治理功能的价值导向。约翰·罗尔斯将“正义”视为政治哲学的主题，并认为正义就意味着平等，从而使政治哲学的主题由自由变为平等。[68]当然，20世纪80年代以来新自由主义与社群主义之争，也引起人们对“何为正义”的进一步思考。近年来随着全球性经济危机的蔓延，西方自由主义理论体系面临着前所未有的现实挑战，某种程度上暴露出自由主义在治理领域的困顿和无力。而中国儒家政治哲学经世致用的本质属性，又日益引起海内外学者的关注。有学者认为“儒学正在成为世界范围内堪与自由主义相抗衡的重要思想流派”。[69]以上是基于政治哲学视角的考量。再从法律传统角度来分析，当今中国法治体系创建面临两个传统的汇合：一个是一百多年来引进、移植西法的传统，另一个是古老中华法系的传统。而“西来的法律新传统重视政府(指大政府)权力的分治与制约，尊重公民个人享有平等的权利和自由，强调形式法治和程序正义。从古代传承下来的中华法系老传统重视家庭价值和人与自然、人与社群、人与人的协调，强调政府的亲民与德政，崇尚实践理性并追求实质正义”。所以，“折中和融西……便是新的中华法系的创建，便是中国特色社会主义法治国的成功”。[70]司法是承续文化传统、实现正义价值追求、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。在当前司法改革中，应注重现代法治理念与中华优秀传统文化的结合，理性塑造公平正义价值体系，合理构建独立性诉讼结构，摒弃工具主义多元化治理模式，培育并实现中立型司法治理功能。
——审判中心主义的制度构建。审判中心主义的形成，是司法结构主义下法院承载中立型治理功能的制度基础。推进以审判为中心的诉讼制度改革，核心问题在于落实改革顶层设计，全面强化相关制度建构。以庭审中心主义即庭审实质化改革为例，《全面依法治国决定》提出：“完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”但具体制度建构却有着漫长的路要走。比如对大陆法系直接言词原则和英美法系传闻证据规则的借鉴与取舍问题，近年来在学术领域成为热词，也或多或少影响着司法实践，甚至“落实直接言词原则”被写入人民法院第四个五年改革纲要。但在具体实施中，不仅传闻证据规则目前难以制度化，即便是直接言词原则也只能循序渐进地分散嵌入诉讼领域，且存在诸如对出庭证人“庭审证言”与“庭前证言”的采信取舍等本土色彩浓厚的制度设计。[71]好在证人、鉴定人出庭义务法律化尤其是证人强制出庭制度的建立，最高人民法院关于庭前会议、排除非法证据、一审普通程序法庭调查“三项规程”的出台等，稳步推进了庭审中心主义改革进程。
不可忽视的是同步推进配套改革问题。庭审实质化、落实直接言词原则的前提，是有序分流案件，将绝大多数案件剥离于普通庭审之外，否则会导致案件积压，审判不能，从而削弱司法的治理功能。因此，《全面依法治国决定》在要求“变立案审查制为立案登记制”的同时，提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”，此后这一改革试点工作有序推开。继两高三部联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》不久，最高人民法院即于2016年9月出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。可以说，案件繁简分流机制改革，是以审判为中心诉讼制度改革不可分割的组成部分，是法院通过合理配置司法资源、有序审判各类案件从而实现多元司法治理功能的制度性保障。
——法官集体结构的初步生成。法官员额制改革，是司法结构主义下法院承载中立型治理功能的集体依托。2014年6月至2017年6月，法官员额制改革历经3年时间初步完成改革任务。但有关员额制改革的争议却远未平息。一方面，社会层面承认员额制改革的方向是正确的，它将呼吁多年的法官制度改革向前推进了具有里程碑意义的一步，解决了存在多年的“法官不办案”问题；另一方面，员额制改革在法院内部却形成了新的矛盾：入额法官抱怨“(立案登记制改革后)案更多”“(员额制改革后)人更少”，办案压力大；业务口未入额法官为自己转为法官助理而感到不理解；担任司法行政部门领导职务的法官埋怨入额机会不均等。员额法官、司法辅助和司法行政人员、事业编制和工人编制人员在薪酬调整方面的差别，也让很多人产生不平衡心理。当然，改革总是要动奶酪的事情，出现认识上的分歧和改革阵痛属正常现象。重要的是，关键的一步毕竟迈出。司法的中立型治理功能最终需要职业化的法官群体来完成，因为司法治理总归要体现为一种通过审判的治理。以法官员额制改革为契机，经过10年、20年甚至更长时间的大浪淘沙，占据司法舞台的一定是精英化的法官集体。员额制改革——法官集体结构的初步生成，必将在中国司法改革史上写下浓墨重彩的一笔。
任何一项改革，都是在曲折中向前推进，司法改革概莫能外。按照历史制度主义的“路径依赖”理论，“当一个政府项目或组织开始沿着某一条路径发展，那些最初选择的政策就会按照一种惯性趋势一直持续下去。那条路径可能会被改变，但是需要很大的政治压力才能产生那种改变”。[72]推而广之，路径依赖原理同样适用于国家司法层面的制度、习惯甚至传统。因此，在这里有必要对司法结构主义形成中的路径依赖问题做一小结。
1.对行政结构主义的路径依赖。中国几千年形成的行政结构主义政权模式，必然或多或少对后世制度起到“路径依赖”效应，当然也会深刻影响到司法领域。以县域司法为例，虽然宪法和法律规定了政府和法院的平行关系，但从兼任县委副书记的县长角度而言，惯性思维依然具有“父母官”意识，对于牵涉全县“大局”的案件，一般会借助党政体制予以协调，在基层层面真正做到法官依法独立行使审判权还需要一个过程。司法审查制度的建立动摇了行政结构主义“路径依赖”的根基，国家监察体制改革也会从监督制约层面消弭行政结构主义的负面效应。但对传统的东西不应一味否定，比如从合作治理层面而言，就要充分发挥党政协调的制度优势，使司法治理功能在宏观治理体系中产生更大效应。
2.对政法模式的路径依赖。新中国政权成长过程中形成的政法模式，会长期影响我国的司法制度。虽然理论界对政法模式多有批评，但对政法模式应做一分为二的评价，既要注意总结法治不完善时期政法模式造成的制度弊端，也要看到政法模式符合中国国情方面的制度优势。中共中央提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，重要动因之一是对近年来冤假错案的反思，而政法模式的制度弊端是造成冤假错案的因素之一。因此，一方面，改革过程中要注重克服政法模式固有的制度弊端，运用法治思维和法治方式解决问题，落实十八届四中全会提出的政法委员会“带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”的要求；另一方面，在实现司法的治理功能领域，还要依赖政法模式的制度优势，发挥政法委员会的统筹协调功能，以形成综合治理的合力。
3.对传统诉讼制度的路径依赖。从陕甘宁边区政府开始，我国长期以来形成了一整套独具特色的诉讼制度，并发挥着十分重要的多元治理功能。但是，随着历史发展，很多传统的制度元素不能适应司法结构主义建构的需要，必须切断或疏导其“路径依赖”，构建新的制度框架。以“重实体轻程序”为例，这一有着深厚历史传统及文化因素的制度理念，潜移默化地影响着我国立法和司法的各个层面。但是“重实体轻程序”与司法结构主义的构建是格格不入的，因此就必须在改革中努力阻断其路径依赖，扭转“重实体轻程序”的立法价值取向，改造“重实体轻程序”的司法价值理念，以程序正义保障审判中心主义诉讼结构的形成与发展。
(责任编辑：葛平亮)
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