巩 固：生态系统方法视野下的环境法典编纂：方向与思路

作为对社会秩序“固根本、稳预期、利长远”的重要立法活动，法典编纂既要有基础性，通过“编”确认主流秩序，体系化既有规则，使现行法更加凝练、完备；又要有前瞻性，把握时代脉搏，反映历史走向，通过“纂”进行制度创新，推动法秩序变革、提升。对于正处于生态文明建设的“关键期”“攻坚期”和“窗口期”、以全面实现可持续发展为价值目标的中国环境法典编纂来说，后者尤为重要。

人类环境法治历程虽短，却历经重大变迁。如以上世纪六七十年代西方国家环境立法“大爆炸”和1972年联合国人类环境会议的召开为现代环境法治起点，半个多世纪以来，人类环保相关认识、观念和实践已有重大变化，环境法也发生着“从分别指涉‘污染防治’‘资源利用和保存’‘生态区域保护’的三类立法，向着以生态系统管理为基础的综合性立法转变”。其中，立足生态系统、强调综合治理、追求整体保护的“生态系统方法”（Eco-systemApproach,EA）扮演重要角色，发挥着关键作用。该理念、方法为环境立法擘画出何种理想图景，带来哪些突破和挑战，我国环境法典编纂应如何应对和贯彻，本文试析之。

一、现代环境治理与生态系统方法

生态系统方法主要应用于管理学领域，以特定治理项目为预设对象，主要使用管理学相关概念、理论和政策话语，不易与法律对接。但在现代法治社会，任何有效的制度实施都离不开良好法治的保障，尤其大尺度、跨部门、多群体、广利益的复杂治理。与实定法衔接不畅、转化不力，诸多设想停留在理念、政策层面，难获普遍、高效实施，是生态系统方法实践运行不力的重要原因。或因为此，《IUCN基于自然的解决方案全球标准》准则八特别强调NbS与国家法律政策的结合，力促“通过多方影响促进NbS主流化”。在很大程度上，这也是全球环境治理的困境所在。由此，充分贯彻生态系统方法，从其制度要点、实践原则中提炼法治要素、明确制度需求，将之转化为法律原则与规则，为相关实践提供良好的法律保障，就成为贯彻落实生态系统方法的必然之举，以及现代环境法发展演进的应然方向。对此，可简称为环境法的“生态化”。

（一）生态系统方法的制度需求与立法挑战

前述生态系统方法的六大实践原则，如限于较小尺度地理范围，在不影响、不触碰既有制度体系的前提下通过具体项目个案实施，尚较便宜，但意义有限，无法带来环境治理的根本提升。若推而广之，上升为环境法治基本理念，通过制度体系的全面贯彻来实现环境治理转型，则将面临诸多传统法束缚，至少需要以下方面的制度创新和保障。

第一，因“地”制宜的制度安排。依生态系统划分治理单元的核心要义在于环境治理因“地”制宜，根据作为保护对象的特定生态系统的客观状况、结构特点和保护需求制定契合该特定区域的、有别于一般规定的行为规则和实施机制。这显然对制度安排提出了更加精细和科学的要求。由于生态系统与传统行政区划在范围上不尽一致，故需要各种能够打破传统立法体制的特殊安排，通过特别立法和体制机制创新打造对应于不同生态系统的法律“特区”。

第二，保障经济可行、自然方案优先的决策机制。生态系统方法既立足生态保护这一根本目标，又注重制度举措的社会效益和成本收益，力求经济方便、现实可行。惟其如此，相关制度举措才具有可持续性，环境治理才能同时促进生态、社会和经济的协调发展，真正实现可持续发展。这就要求在划定管理区域、确定价值目标、制定制度举措等重大决策时既要充分考虑生态环境后果，运用科学手段进行评价、预测、评估；又要广泛听取公众意见，了解社会期待、公众意愿；还要有经济考量，成本收益分析，在同等情况下选择最“划算”的方案。对此，需要具体、明确、细致、科学的程序机制和处理规则，确保“基于自然的解决方案”优先，因为这种方案通常是对自然触动最小、人工干预最少、能最大限度保持自然（及相关利益格局）原有状态的，兼具生态合理性、经济便宜性和社会稳定性。

第三，破除条块分割、具有整体指向、旨在综合管理的制度体系和实施机制。生态系统方法对各生态要素一视同仁，从系统整体角度统筹考量和管护。各种影响生态环境的活动，无论污染排放还是资源开发，均应纳入调整范围，置于同一制度框架，从生态系统整体的结构维持和功能发挥角度进行考量和安排，以此确定管理目标、“合法”状态和判断标准，继而推导出各类活动所应遵循的边界、约束和规则。为此，须破除不同部门依要素、事务划分权责、“各管一摊”的传统体制，统一规划、统一行动、统一监督，实现生态区域内各生态环境要素一体保护、环境资源相关事务综合管理。

第四，完备的信息收集和处理制度。科学决策的前提是掌握信息。生态系统管理需要全面、及时、准确的信息收集系统和处理、交流机制，充分掌握生态系统的现状与问题。这里的“生态系统信息”既不等于“生态要素信息”，也不是简单的“生态要素信息之和”，而是在以特定生态系统为基础的整体框架下对各类要素信息进行科学处理后形成的整体信息，这对传统环境信息制度提出三方面挑战。一方面，传统环境信息仍是由各监管部门按要素分头收集、各自处理的多头机制，既存在不同部门间信息不畅、互不知情的体制障碍，也存在部分因不在传统部门监管范围而无人关注、但对了解生态系统状况确有必要的“真空”地带，需要汇总和补充。另一方面，有效的环境治理所需要的信息不仅是各要素情况的简单集合，还要能够反映生态系统整体的质量状况、健康程度、主要问题、存在风险等，需要对相关信息进行深度整合、专业分析，非任何单一部门之所能。另外，与相关环境行为有关的法律、政策、制度、文化、习俗等“软科学”信息对良好的生态系统管理来说也不可或缺，但这些都不在传统环境信息制度的考量范围内。

第五，动态调整、原则性和灵活性相结合的制度体系。生态系统方法强调“适应性管理”，要求不断根据情况变化调整制度举措，这既是人类环境认知的局限性所致，也是生态环境本身的动态性使然。对环境法治来说，这意味着无论法律的制定还是实施都要把握好原则性与灵活性的辩证关系，有进行动态调整的可能和空间，并提供规范性指引。在环境立法方面，无论立法目的、管理目标、判断标准、操作方法，还是具体制度、实际举措、实施手段、责任保障，都应尽量提供多样化选择以适应各种可能的不同情形，建立定期根据制度效果对相关规则进行检视、修订、补充、完善的制度机制，保持规则体系、制度内容的动态、开放。在执法层面，应赋予执法部门相当程度的自由裁量权，主要从总体效果而非实施细节方面予以督促、监督。

第六，合理分配权责、调动各方力量的责任制度和激励机制。生态系统由诸多要素集合而成，生态整体状况乃不同要素及相关活动彼此影响、共同作用的结果。在政府层面，这导致在不同监管主体之间科学划分权力、分配责任的困难。在社会层面，则意味着激发公众热情、发挥各群体力量的必要。为此，一方面，要建立普遍、广泛、具体、可行的公众参与机制，让公众（尤其利益直接相关者）能够切实参与到环境决策、执行和监督中来，使环境决策契合公众意愿。另一方面，还需要便捷、完备的结社制度，方便相关群体凝聚力量、表达声音，合法、规范、理性、有序地开展活动。另外，还须确认和保障公众合理享受和利用环境质量、公共资源、生态服务的正当权益，在公众切身利益和生态环境改善之间建立直接关联；建立健全生态环保相关税费、基金、保险、补贴、补偿、奖励、扶持等制度举措，吸引社会资本，激励社会投入，实现共同治理。

（二）环境立法变革与环境法典编纂

生态系统方法使“环境法超越仅关注单个环境要素或环境行为的局部视野，采用关注不同环境行为之间的互动关系及其整体影响的整体性视野”，环境立法也须采取“对大气、水、土壤等各类环境要素进行综合调整”，“对污染排放行为、资源开发行为等各类影响环境的行为一视同仁”、统筹安排的“整合性路径”。在此背景下，环境法治早期分别以资源利用和保存、生活污染防治、特殊区域保护为核心形成自然资源法、环境保护法和生态保护法三足鼎立的体系格局出现互动融合趋势，向以生态系统管理为指向的综合性立法转变。“以保障生态价值、维护系统完整性为目标，把一切自然物质视为具有内在价值的资源予以珍惜利用，在进行较大活动前评价对环境的影响，根据自然生态状况和系统平衡要求确定管护任务和建设目标，统筹安排污染防治、资源利用和生态保护相关制度举措，综合运用产权、管制、规划、财税等各种手段，已成为现代环保立法的普遍要求和理想图景。”

然而，现代环境法毕竟是从头痛医头、脚痛医脚的危机应对法发展而来。各类缺乏有机联系、针对特定问题的单行法为其主要构成，针对不同生态要素、旨在完成特定任务的不同部门为主要执行者。相关生态化举措往往只能在传统体制下进行，由各相关部门通过单行立法单兵推进，力度、范围注定局限，制度举措支零破碎，相关规定不乏重叠、冲突，无法实现对生态系统方法的全面贯彻。对此，可在较大范围内摆脱现行法束缚，把相关法律规范置于统一制度框架下进行理想化改造的法典编纂是最直接、最有力的破解之道。在此背景下，自上世纪九十年代以来，欧盟诸国掀起以立法整合为指向的“环境法法典化运动”。打破单行法壁垒，摆脱传统体制束缚，遵循生态系统要求，从整体保护高度对相关事务进行统筹处理、一体化安排，成为各国环境法典的普遍选择，此从相关体例结构即可见一斑。

譬如，德国《环境法典》（1998年专家委员会草案）在分则部分的前三章，也即第9-11章，分别就“自然保护、景观养护和森林保护”“土壤保护”和“水体保护”作出规定，涵盖水、土、林三大基本要素，形成完整的生态系统框架。其中，“自然保护、景观养护和森林保护”章既对自然景观和生态系统作出一般规定，又分专节对群落生境、特殊场地、野生动植物、森林等特殊要素的保护作出特别规定。“土壤保护”章不仅对农、林、矿产等常规土地利用形式作出规定，而且还规定了土壤的监测、污染修复和复垦。“水体保护”章所保护的“水体”，既包括地表水和地下水，也包括沿海水体和公海，涉及向水体排污、污水清除等污染防治内容。

法国《环境法典》第二卷“生态环境”分别对“水、水环境与海洋环境”和“空气与大气层”作系统规定，前者既涉及水资源利用、海岸综合管理，又包括水体及海洋污染防治；后者既防治空气污染，又管制温室气体排放。第三卷为“自然空间”，分别规定了“海岸带”“公园和保护区”“遗迹”和“景观”，并就如何“接触自然”以及“绿色基础设施与蓝色基础设施”作专门规定。第四卷为“自然遗产”，包括“自然遗产保护”“狩猎”“淡水渔业与渔业资源管理”。

瑞典《环境法典》第一编“总则”分别对土地和水资源的管理作出专章规定，确立了基于自然属性和社会需要确定用途的管理理念。第二编“自然保护”由两章构成，其中“区域保护”章针对各种自然生态空间，包括私人土地、国家公园、自然保护区、文化保护区、自然遗迹、动植物栖息地保护区、野生动植物禁猎禁伐区以及各类保护区、保留区等分别作专门规定，“保护动植物物种的特殊规定”章对动植物物种保护一些特殊情形作重点规定，如禁止伤害、外来物种移植以及相关贸易活动等。该法典第三编为“关于特定活动的特殊规定”，规制污染环境和其他影响健康的行业和活动。

意大利《环境法典》前两部分为总则性规定，第三部分针对土和水，包括“土壤保护和抗沙漠化”“水污染防治”“水资源管理”。之所以如此，是因为水和土存在内在关联。“土壤保护和抗沙漠化”看似直接保护土地，但其中的水源涵养、水土保持又与水密切相关，故主要内容为“水文地质区、手段和干预措施”。“水污染防治”和“水资源管理”尽管相对独立，但位于同一部分且顺序密切相连，也容易实现一体考虑、统筹处理。

生态系统方法与我国环境治理主导思想一脉相承，相关思想观念、价值目标已为国家重要政治文献所认可，不少制度举措已获实践探索。可以说，近年我国环保领域的重大制度创新几乎都是围绕治理举措的“生态化”进行的，都体现和回应着某方面的生态系统方法。在此背景下开展的中国环境法典编纂也须以全面贯彻、落实生态系统方法为方向，在已有制度实践基础上接棒续航。

（一）生态系统方法与生态文明建设

我国生态文明理论强调“尊重自然、顺应自然、保护自然”，这与生态系统方法的基本原则和精神是一致的。习近平生态文明思想作为我国全面实施环境治理、大力推进美丽中国建设的根本遵循和行动指南，更是“批判地吸收了西方生态哲学有机论、整体论的哲学世界观、自然观领域的成果”，在价值目标、治理理念、制度构想等方面与生态系统方法一脉相承，异曲同工。以集中体现习近平生态文明思想的新时代生态文明建设六大基本原则为例，无论“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，还是“山水林田湖草是生命共同体”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“共谋全球生态文明建设”，都充分体现了从生态系统角度认识自然，以普遍联系、和谐共生的视角看待人与自然关系，从相互影响、共同发展、一体保护、和谐共生的整体角度看待不同自然要素、安排不同环境行为的认识。相关具体表述，如“人与自然是生命共同体”“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条”“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”“必须统筹兼顾、整体施策、多措并举”“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”等，都与生态系统方法如出一辙。

当然，除生态学原理外，习近平生态文明思想“以马克思主义关于人与自然关系的思想和辩证思维为基础”，“对中国传统生态智慧和生态文明思想做了创造性的转换”，以中国式话语表达，更加博大精深，更体现中国文化特色。但就制度构建而言，源于管理学的生态系统方法更具直接指导意义。也因此，二者在制度层面的关联性更强，重合度更高。譬如，作为生态文明制度建设指针的《生态文明体制改革总体方案》提出的由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”，作为生态文明建设的“四梁八柱”，充分体现了生态系统方法的理念和思想，与实现生态系统管理的理想制度体系遥相呼应。

党的二十大指出，“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”，主张“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，进一步确认和重申了遵循生态思想指引的治理理念。会议部署的“加快发展方式绿色转型”“深入推进环境污染防治”“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”等四方面任务和目标，也多处体现了生态系统方法的理念和构想，需要更加全面、充分地贯彻和实践。

（二）我国生态系统方法制度现状

在制度安排的因“地”制宜方面，最令人瞩目的莫过于为实现对特定区域、流域的完整保护而进行的特别立法，其典型如《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》。这些立法着眼于长江、黄河、青藏高原等结构完整、特征明显、范围宽广、意义重大的大尺度生态系统，实行全流域、区域专门立法，体现了“生态环境保护的整体性、系统性和协调性”“开创我国生态文明法治新局面”。在地方层面，近年也涌现诸多具有整体指向的流域保护立法，如《广州市流溪河流域保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》等。有些地方立法甚至对某些特殊“生产环境”也予以特别保护。在大气污染防治领域，相关省市通过相关政策文件和地方立法建立了以京津冀、长三角、珠三角、汾渭平原等区域为单元的协同治理体系。在海洋治理方面，以渤海为代表的跨区域协同治理早在世纪之交就受到国家关注，制定了《渤海碧海行动计划》等覆盖渤海区域生态环境整体、涉及“环渤海”四省市13地市的区域保护文件。甚至跨越“一国两制三法系”的粤港澳大湾区也通过发展规划和府际环保协议把该区域环保事务置于统一框架之下。以国家公园为主体的自然保护地体系建设更充分体现了从生态系统角度对重要区域进行整体保护的思想。而自“十三五”时期开始推动的“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线以及生态环境准入清单）和国土空间规划，把生态环境因素与国土开发利用相结合，使前者成为后者的基础和依据，根据区域划分对相关产业活动进行分类管控，在一定程度上实现了因“地”制宜的普遍化。

在环境决策的效益平衡方面，我国早就通过专门立法，建立了为“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”而在其具体实施前进行严格审查的环境影响评价制度。许多单行法也建立了类似制度，如《森林法》第49条要求对公益林进行经济性利用须科学论证“符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能”；《防沙治沙法》第21条要求“在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价”。《野生动物保护法》第13条要求编制相关开发利用规划时，“应当充分考虑野生动物及其栖息地保护的需要，分析、预测和评估规划实施可能对野生动物及其栖息地保护产生的整体影响”；要求相关项目建设应当采取措施，“消除或者减少对野生动物的不利影响”；相关环评文件在审批时并须征求动物保护部门意见。在《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治类法律中，还通过毒害污染物质名录、风险管控标准等制度实行“风险管理”。而自党的十八届五中全会以来，“自然恢复为主”已被确立为国家实施生态修复的基本方针，并陆续写入相关立法。以“十年禁渔”“封山禁牧”为代表的长时间、大面积、全流域或区域资源利用禁限制度，更体现和实践了“自然恢复”，使河流湖泊、山川草原得以休养生息。而为顺利推行“十年禁渔”等保护工作，弥补相关群体利益损失，相关部门推动并实施相应“补偿制度”。

在综合管理、系统治理方面，《环境保护法》建立“跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。《长江保护法》《黄河保护法》等流域综合立法的规定最为清楚、全面。以《长江保护法》为例，其不仅以专章分别规定“资源保护”“水污染防治”和“生态环境修复”，实现了在同一立法中对治理单元内资源、环境、生态相关事务进行统筹考虑和安排；而且建立“长江流域协调机制”，由其“统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”，统筹协调长江流域“监测网络体系和监测信息共享机制”建设、“重大发展战略、政策、规划”等专业咨询、“信息共享系统”建设，以及“河湖岸线保护范围”“保护规划”“修复规范”“修复指标”等的确定和制定。《黄河保护法》并将“高质量发展”也纳入“黄河流域统筹协调机制”的工作范围。相关地方立法也着重建立健全“保护协调机制和资源利用综合评价制度”，推动与相关省市建立“环境保护工作协调机制”，“统筹解决工作中的重大事项”。以“渤海碧海行动计划”为代表的区域海洋治理也“体现了将防治污染和生态保护相结合的思想”，实现了“涉海的多行业多省市多部门的联手”，“跨省市跨部门的联合行动”。在区域大气治理方面，相关省市着力建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制”，建立包括信息共享、预警预报、应急联动、环评会商、联合执法、联席会议等制度在内的污染防治协作机制。在生态修复领域，“山水林田湖草沙一体化保护和修复”受到国家大力提倡和重点支持。在监管执法领域，国家自2016年开始就“省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革”进行试点，以“增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性，适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求”，并于2018年在全国范围内普遍推行。2018年起，国家更进一步，推行融“污染防治执法”和“生态保护执法”于一炉的“生态环境保护综合行政执法改革”，以更充分地“整合相关部门生态环境保护执法职能，统筹执法资源和执法力量”，“统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权”及相关检查、强制等执法职能。

在信息收集和处理方面，1979年《环境保护法（试行）》即明确把“统一组织环境监测，调查和掌握全国环境状况和发展趋势，提出改善措施”作为国务院环境保护机构的法定职责，并要求地方各级环境保护机构“组织环境监测，掌握本地区环境状况和发展趋势”。1989年的《环境保护法》进一步要求国务院环保部门“建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理”。在大气、水等各污染防治单行法中也都有类似规定。在自然资源和生态保护方面，几乎所有相关立法都有针对某单项资源或特定生态状况的调查、统计、监测、评价相关规定。相应监管部门并分别针对本部门职能领域监测工作制定专门办法。尤其值得一提的是，为统一环境监测，2014年修改的《环境保护法》明确授权国务院环境保护主管部门“制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制”。国务院办公厅发布的《生态环境监测网络建设方案》更提出到2020年建立“环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖”，“各级各类监测数据系统互联共享”的生态环境监测网络的目标。

在制度举措的动态调整、灵活适应方面，多数环境资源相关立法在近十年内都得到相应修正或修订，部分立法并建立了内含动态调整要求的特定制度。譬如，《土壤污染防治法》中的“重点控制的土壤有毒有害物质名录”“土壤污染重点监管单位名录”“土壤污染风险管控和修复名录”相关规定，都要求“适时更新”。《野生动物保护法》要求国务院野生动物保护主管部门根据评估情况每五年对国家重点保护野生动物名录进行调整；根据调查、监测、评估结果，确定并发布野生动物重要栖息地名录；根据野外种群保护情况，决定是否把相关人工种群调出名录，实行特别管理。《长江保护法》要求相关政府主体“根据不同生态区位、生态系统功能和生物多样性保护的需要，发布长江流域国家重要湿地、地方重要湿地名录及保护范围”。《黄河保护法》要求黄河流域水资源调度“根据水情变化进行动态调整”。

在责任与激励方面，《环境保护法》突出地方政府的主体责任，建立了以地方各级人民政府为主体的环境质量负责制，对环保部门及下级政府实行环境保护目标责任制和考核评价，要求县级以上人民政府每年向本级人大或人大常委会报告环境状况和环保目标完成情况，对未达到国家环境质量标准的重点区域、流域地方政府实行限期达标，并对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区实行区域限批。中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》更把“生态环境和资源保护职责”扩展到党委，建立了由地方各级党委和政府负总责、主要领导成员承担主要责任、有关领导成员承担相应责任的“党政同责，一岗双责”制。在央地之间，由中央生态环境保护督察办公室组织、实施的中央环保督察在“推动解决突出生态环境问题，压实生态环境保护责任”方面发挥了重要作用。《行政诉讼法》第25条赋予检察机关对“生态环境和资源保护”领域“违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”监管机关提起公益诉讼，督促依法履职之权。在部门之间，《环境保护法》确立了由各级环保部门对相应行政区域内环保工作“统一监督管理”与其他“有关部门”依法对特定环保工作监督管理相结合的监管体制，在各污染防治、自然资源单行立法中，也都有分别对不同部门职责划分的具体规定。部分立法并把经由地方改革探索形成的“河长制”“林长制”等写入法律。由生态环境部联合18部署局院联合发布的《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》（环督察〔2022〕58号）要求“严格监督考核，不断推动落实生态环境保护党政同责、一岗双责，督促指导有关职能部门在履行生态环境保护职责中敢担当、能负责、形成工作合力”。

在社会层面，《环境保护法》第53条明确赋予“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，建立了以信息公开、决策参与和违法监督为主要内容的环保参与制度体系。在信息公开方面，除《环境保护法》对各级环保部门和重点排污单位相关信息公开义务的基本规定外，国家环保部门还制定了《环境信息公开办法》《企业环境信息依法披露管理办法》等规章。在环保决策方面，《环境保护法》和《环境影响评价法》都对环评领域的公众参与作出具体规定，《环境影响评价公众参与办法》更进一步，建立起详细的制度体系。《环境保护法》和各单行立法都有赋予单位和个人对违法行为进行举报、检举、控告等权利的规定。《环境保护法》第58条更赋予符合条件的环保组织对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益”者的公益诉权。另外，在环保激励和社会投入方面，《环境保护法》规定了环保产业发展、污染减排、转产搬迁等方面的国家支持和政府扶持，并要求“加大对生态保护地区的财政转移支付力度”，建立健全生态补偿。尤其值得注意的是，2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”的目标，并分别针对健全“环境治理”相关“领导责任体系”“企业责任体系”“全民行动体系”“监管体系”“市场体系”“信用体系”“法律法规政策体系”等作出全面部署，为“明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”指明了方向。

四、生态系统方法视野下的立法不足与环境法典编纂的应然思路

我国在环境法的“生态化”道路上已确立正确方向，打下良好基础，取得较好进展。但细究来看，相关制度建设尚集中于政策层面，法治化程度尚不充分，法律的保障作用较为薄弱，仍需立法予以完善补充。环境法典编纂必须充分考虑这一现实背景，从存在的诸多现实问题出发，以对相关重大瓶颈问题的突破解决为己任，发挥法典的基石作用和撬动效应，推动我国生态环境治理体系和治理能力的根本提升。

（一）现行法的问题与不足

总体来看，我国生态系统方法相关制度建设仍处于起步探索阶段，具有政策文件多，正式法律少；法规规章多，法律规定少；原则性规定多，具体规定少；定目标、下任务多，创造条件、提供激励少等特点，并依然极大受制于传统行政区划、部门管理和立法体制的束缚，距离生态文明建设的法治目标和生态系统方法的实现要求尚有较大差距。

在制度安排方面，除长江、黄河这些国家领导人高度重视、亲自推动的特例之外，多数生态区域仍受制于传统立法体制，主要由所在各省市分别立法，难以真正统一。譬如，在跨省级区域的流域保护方面，贵州、云南、四川三省就分别制定了各自的“赤水河流域保护条例”。在大气污染治理方面，重点区域内的相关省市也只能以立法协作形式开展“协同立法”，而难以实现真正的统一。在海洋区域方面，制定覆盖渤海全域、囊括环境资源诸事务的“渤海环境保护法”的呼吁由来已久，但一直未纳入立法日程，相关实践主要靠各部委牵头的“行动计划”“实施方案”及相关地方政府共同签署的“保护宣言”。《国家公园法》虽然已在制定之中且已公开向社会征集意见，但该法作为国家公园领域基本法、一般法的定位决定了其只能针对各国家公园所普遍遵循的一般规定，尚不能解决每个国家公园作为独立生态系统所需要的独特立法需求，尤其诸如祁连山、大熊猫、东北虎豹等范围广阔、跨越多省的公园。其他自然保护地也存在类似问题。国土空间规划立法更是“由一众类型各异、层级不一的零散规范拼凑而成，内部复杂化与碎片化特征明显”。

在环境决策方面，目前制度最健全当属环评。我们的环评制度似乎完全把环境影响放在首位，几乎不考虑经济方面的成本收益，似乎充分贯彻环境优先。但由于责任、机制方面的问题，环评“走过场”现象屡见不鲜，以至于一度出现大量环境违法项目与官方宣称高达98%左右的环评执行率并存的悖论现象。近年来，随着法律修改带来的责任强化，情况虽明显改善，但诸如“深圳湾航道疏浚环评报告抄袭”之类事件的出现表明环评的质量和实效依然不容乐观。其他具有预测、评价内容的制度，规定更为粗略，实效也可想而知，尤其那些具有跨部门特性、需要征求其他部门意见的。“自然方案优先”也尚未被确立为制度选择的基本原则，只在国家资助的重点生态修复项目中得到一定运用，在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等同样具有环境恢复、修复内容的制度中尚未体现，以至实践中屡屡出现要求被告短期、迅速修复环境，并大量运用以纯粹人工措施为假设的“虚拟计算法”。而以自然生态恢复为目的的资源利用禁限也面临措施不够精细、激化人与动物冲突等问题，如在许多地方泛滥成灾的野猪。

在综合管理、协调治理方面，法律中的规定往往原则、笼统，缺乏操作细节和责任保障，制度实效有待检验与提升。以作为《长江保护法》重大亮点的“流域协调机制”为例，自该法通过迄今已近两年，相关工作推进似乎仍较迟缓。在大气污染方面，《大气污染防治法》虽专门设立“重点区域大气污染联合防治”章节，但关于“联防联控”的规定“较为空泛，法律责任模糊，可操作性不强，难以保证落地执行”，实践中主要“通过行政命令、指导意见和一些临时措施”来配置相关权力义务。以政策文件为主要依据、由国家部委牵头力推的渤海治理更遭遇“条块不对称”的部门体制瓶颈，成为“跨界海域环境治理政策失灵”的典型。生态修复的一体化同样只在国家相关重点项目中有具体要求，各环境资源单行法仍然只对各自领域内的修复事务作规定，形成众多部门分别掌握一定资金、拥有特定修复职权的格局。由国家政策文件力推的“环保垂改”并未获得环境立法的及时回应，“导致县级生态环境部门立法定位之抵牾、监管主体上下级之间事权配置同质化、县级生态环境部门法律地位不明等法制困境”。仅限于环保系统内部的垂改尚且如此，涉及不同部门间关系的综合改革更可想而知。

在信息收集和处理方面，尽管“统一”“共享”是诸多法律和重要政策文件都明确规定、反复重申的，但在缺乏具体内容、责任的情况下，实践似乎仍进展迟缓。各部门具体工作的直接依据仍然是单行法中的具体规定及相关部门规章，如环保部门的《环境监测管理办法》和资源部门的《自然资源统计工作管理办法》。这两个规章都只对本部门系统内的数据共享作出了原则性规定，而未提及跨部门问题。

在制度举措的适应性方面，目前还主要是在相关名录制度中有所体现，其他制度很少涉及。引起社会广泛关注的“鹦鹉案”“野猪去留”也表明现行制度安排的灵活性、适应性还很不够。

在制度实施的动力机制方面，现行制度安排重责任、轻激励，以体制内监督为主的特点十分明显。对地方各级政府及监管部门来说，重重问责带来的环保压力向执法动力的转化明显，但也带来“执法规制过度、行政行为合理性欠缺、缺乏执行激励机制的问题”。在以“免责”为目的的行为导向下，执法难免矫枉过正，招致“环保一刀切”“运动式执法”等弊端。而若不从根本上提高地方政府的“环保激励”，“平时不作为，急时乱作为”现象将难以得到彻底扭转。对社会主体而言，环境信息的知情范围还较狭窄，方式以被动获悉为主；决策参与主要在环评阶段，其他环节薄弱；普通公民尚无公益诉权，环保组织诉权也被限制在民事公益诉讼领域。环保相关补贴、补偿还处于探索阶段，额度偏低，发放不规范，法律层面只有笼统的原则性规定，专门立法迄今尚未出台。这些都与“现代环境治理体系”的构建要求存在不小差距。

（二）环境法典编纂的现实主义思路

以上问题表明，中国环境法典编纂的时机成熟并不像民法典那样，各主要部件分别制定完毕、相关制度规则经实践充分检验、只待形式层面的体系化整合或者说“组装”意义上的成熟，而是生态文明建设和环境治理转型的实践需要倒逼环境法治体系变革的客观形势和发展趋势使然。也因此，与主要着眼于形式层面的体系化、以对既有相关法律的“吞并”为主要内容的民法典编纂不同，环境法典编纂肩负更繁重的破旧立新任务，需要对现行法进行更大力度的变革；涉及与更多相关法律法规、政策文件的关系处理，需要更加复杂、灵活的应对。鉴此，在编纂的总体思路和行动策略上，或许应该放弃那种大而全、面面俱到、过分追求理论逻辑和形式完备的理想主义路径，更多着眼实践、考虑实际、着重实效的现实主义思考。为此，应注意把握以下要点：

第一，突破“部门立法”束缚，真正着眼整体、立足全局安排立法活动。前述我国现行环境法的问题和不足表现形式固然多样，但根本还在于“部门体制”痼疾难消，其立法根源则在于“部门立法”。在这种立法体制下，个别监管部门主导草案制定，存在便利部门扩权，导致部门利益法律化，对公民权利确认和保护不足，部门间扯皮、推诿或争权，容易与其他法律法规发生冲突等弊端。由此产生的法律，近乎天然地带有以下特征：倾向于以本部门视角看问题，包括确定范围、对象，使用概念、术语，划分体系结构，设计具体制度等；热衷于管制性规定和相关责任、处罚，相关内容往往具体、明确、可操作；对涉及部门职责、目标任务、监督考核以及让渡部门权力、增加监管义务、确认公民权利、保障公众参与等方面内容缺乏积极性，要么规定不全，要么语焉不详；对涉及其他部门权、责以及部门间关系处理的内容，往往敬而远之，仅作笼统规定；对涉及财政、财税、资金、机构等人财物支持的内容，往往也不愿僭越，只能作虚化规定。由此导致的结果是，无论法律的目标、范围、对象和内容有多么广泛和综合，立法中真正具有可操作性的往往限于牵头部门日常工作所需的管制性规范；其他从生态系统管理角度来说更加重要的内容往往难以在法律中得到系统充分的、有切实可操作性的规定，而只能有待后续各部门制定规章或规范性文件来落实，从而难以实现真正的“统一”和“综合”。

以向来被视为整个“大环保”基本法的《环境保护法》为例，尽管在学界长期呼吁下，其在立法目的、基本概念、相关章节设置等方面体现了一定的“大环保”思路，对污染防治、资源和生态保护都有所涉及，但在制定、修改均由环保部门主导的情况下，该法主体内容和真正具有实践性的部分仍主要是污染防治方面的，以至于各界不时有关于制定“自然资源基本法”的呼声。当然，部门立法体制的形成和存在有其现实原因和特定优势，不宜一概否定。但至少在环境资源领域，就以破除部门体制痼疾、实现统一保护和综合治理为己任的生态系统管理而言，是必欲除之而后快。而环境法典本身的综合性和高级别决定了职责范围与之大致对应、可独居于主导地位的部门付之阙如，故其编纂可以也应当摆脱传统部门立法模式，由立法者抽调各领域、部门代表和相关专家组成编纂小组进行研究和起草，真正从生态系统整体保护角度进行设计，更加名正言顺地站在人民立场、以立法者身份去整合监管力量、理顺部门权责、协调部门关系、安排监督问责、开放公众参与，并提供复杂制度实施所必需的人财物保障，实现真正的综合立法。

第二，法典内容应尽量具体、明确、可操作。就相关制度规定总体情形来看，我国环保实践并非没有先进理念指引，也不缺乏原则性规定、框架性指引以及良好目的、目标和愿望，而主要在于缺乏可操作的具体规则。法律规范的本质是行为规则，主体、客体、内容、适用条件、行为模式、责任后果不明的不完全规范很难产生实际规范效力，对于那些复杂的、以较高技术能力为基础的制度，还必须配套条件的保障。需要特别注意的是，由于系统治理、综合管理往往需要众多政府主体分头或一致行动，而且通常对其提要求、下任务、增责任、限权力，触动既有权力格局、改变传统监管关系，故相关内容更须在法律层面明确，否则极易陷入部门推诿，尤其那些突破传统区划、具有体制改革意味的制度安排。

对于诸多以抽象话语表达的环保理念或原则，法典规定也应当尽量细化，从行为规范角度进行相应“翻译”和转化，使之具有起码的可操作性，而不宜直接照搬政策文件表述，否则实践意义不大——相关内容不会仅仅因为从政策文件转移到法律文件即自动产生规范效力。当然，法典的规定不可能巨细无遗，但作为行为规范的基本要点应当齐全，制度实施的基本条件应当得到保障，方才具有起码的可操作性，避免沦为一纸空文。对此，立法者应当摒弃“宜粗不宜细”的传统思维。从“路标”到“操作手册”，这是环境法与民法等传统法的重要区别，也是“绿色发展法超越于传统环境法的先进性所在”，面向生态系统管理的环境法典尤然。

第三，妥善处理与单行法关系。环境法典不能代替或取消现有环境单行法，但将对其产生重大影响和改变。就现代“大环保”事务涉及范围之广泛、要求条文之精细以及相关现行法数量之众多来看，环境法典无论如何都不可能把法律层面的环保条款一网打尽，故多数环境资源单行法仍有继续保留之必要，但须与环境法典合理分工，根据法典规定作相应增删，与之衔接配合，形成制度合力。为此须区别两类制度规范：一是管控性规范。考虑到现行单行法多针对特定环境介质或生态要素，具有大量针对各自领域、不宜简单合并的管制性规定，故此类条款可基本保留，但后续应根据环境法典中的一般规定作相应调整，与之形成特殊与一般关系。二是其他基础性规范，如管理体制、规划、区划、环评、治理、修复、信息公开、公众参与、监督考核，以及责任追究程序和责任承担机制等，不同领域规定具有较大共性，且多有重叠交叉，应尽量集中到法典中作统一规定，各单行法中不再保留，仅在必要时对体现本领域特点的特殊事务作特别规定。如此，既可极大精简冗余、减少交叉重叠，实现法典起码的体系化功能；又可协调不同监管领域关系、形成制度合力，便利“体制改革”“多规合一”“权责重组”“公众参与”“科学问责”等对生态系统管理至关重要但在传统法律体系下难以破除的“老大难”问题的解决。

另一方面，环境法典的制定也不会排除、阻碍甚至鼓励、激发新的环境单行法的制定。从生态系统管理角度看，理想的环境法律体系应当是“一系统一法律”，即凡是重要、广阔、有特色的生态系统都应当有一部自己的专门立法——一部涵盖大多数环保事务、对范围内各相关生态要素和空间进行统筹安排和整体保护的区域性综合立法。故未来国家应陆续制定更多类似《长江保护法》《黄河保护法》的单项立法，它们在环境法典的一般性规定基础上，根据所保护生态系统的具体特色和保护需要作出系统的特别规定，真正实现制度安排的因地制宜和全面综合。就此来看，未来环境法体系的基本结构，是作为基本法的“环境法典”和众多针对各重要生态系统的“综合性单行法”，仅就名称和体系外观看，即具有充分的“生态”性。

第四，环境法典编纂应坚持“适度法典化”思想，有所为有所不为，通过对重大现实问题的解决做出自己的贡献。生态文明时代生态环境将成为多数规则制定均须考量的背景因素，各种人类实践活动开展的基本考量，与绿色、环保相关的制度、规则层出不穷，不可能也不必要全部纳入法典，故应遵循“适度法典化”思路，合理确定范围和内容。但究竟如何科学取舍，目前尚无定论。从生态系统方法角度看，至少那些与实现生态系统管理密切相关的内容，当在其列，尤其那些对实现生态系统的一体保护、综合管理至关重要而当前制度实践普遍缺失的内容，法典应作出重点规定，从整体上予以补足和提升。

譬如，在跨省生态区域保护立法方面，法典可专设“跨省流域、区域、海域立法机制”一节，对跨省重要生态区域特别立法的各方面内容，如适用范围、责任主体、启动条件、流程机制、实施原则、与地方法规关系等作出具体规定，使相关立法活动常态化、规范化，为渤海、松花江、祁连山等重要生态系统的专门立法打开通道，确立机制。另外，还应对同一生态区域内不同省市之间的立法协同作出系统规定，把长三角、珠三角等地方的先进经验普遍化，进一步提升区域环境治理的协同性。又如，在环境决策方面，应明确增加“经济和社会成本收益分析”，以及“自然方案优先”，最大限度减少环保与经济、社会、自然之间的冲突，通过相应筛选机制的建立，优先选择那些对自然触动少、经济社会生态综合效益高的方案。在综合管理、协调治理方面，应专设“联防联控、统一执法”一节，对不同地区、不同部门以及同一部门系统内不同行政主体之间监管、执法相关权力、责任的分配和行使作出明确规定，解决实践中因为“垂改”“综改”“机构撤并”“联合行动”等各种制度创新带来的疑问和争议。

在信息收集和处理方面，法典应专设相应章节，对“环境监测”与“自然资源统计”之间的关系作出明确规定，切实破除两大系统之间的鸿沟，明确不同主体在信息收集、储存、报送、汇总、分析、集成、共享、公开等方面的权利、义务与职责，真正建立与生态文明建设要求相适应的“生态环境”信息制度体系。在制度举措的适应性方面，法典应规定以五年为周期的“立法后评估”和检查更新制度，就实施条件、程序机制等作出明确规定，根据条件变化和效果评估不断对相关内容作出调整完善，平衡环境法的动态性与法典的稳定性之冲突。在制度实施的动力机制方面，对政府主体来说，一方面应明确追责规则，细化监督考核，允许“尽职免责”，建立科学、规范、精准的长效监督机制；另一方面应加强正向激励，增加奖励、支持，从根本上提高地方政府的环保积极性。在社会主体方面，则须细化公众参与相关制度，如扩展环境信息公开范围，把资源、生态相关信息纳入其中；建立健全“公众评议”规则，使之作为生态环境相关重大决策的普遍要求；赋予社会组织以行政公益诉权，有条件地开放相关公众（如利益相关者）的公益诉权。至于环保相关基金、财税、补贴、补偿等具有重要基础意义但专业性很强的制度，单行立法不可避免，但法典也应作出规定，建立基本框架、明确制度要点、授权制定机关并规定出台时限，以确保及时完成。