瞭望｜粮食结构矛盾从何破局？
◆ 我国稻谷、小麦、玉米、大豆四大主粮已全面转为净进口，且数量逐年增加
◆ 当前我国粮食生产矛盾，不在于总量，而在于结构
◆ 粮食安全已经转化为中国农业的产业安全和农民的生计安全
◆ 农业供给侧改革就是要增强农产品的竞争力
日前，据中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥预测，2016年粮食总产量预计达到6.3亿吨，增产1.5%，将会实现前所未有的“十三连增”。在经济下行压力加大的情况下，粮食生产高产丰收，为我国经济发展“稳中有进”的基本面奠定了坚实基础。
与新世纪以来的连年增产相伴，我国粮食市场和粮食安全面对两个值得警惕的问题：
一是稻谷、小麦、玉米、大豆四大主粮已全面转为净进口，且数量逐年增加；
二是粮食结构性矛盾日益突出。
“粮食产量、进口量和库存量‘三高’并存，农产品供求结构失衡，生产成本过高，资源错配及透支利用等突出问题，将是我国未来粮食生产的重大隐患。”调研中，粮食管理部门研究人士向《瞭望》新闻周刊记者呼吁，调整好粮食生产结构十分重要，粮食生产也要注意供给侧改革。
他们的共识是，“十三五”期间，将是我国全面破解粮食供求阶段性、结构性矛盾的关键期，“重点是推动粮食生产由数量增长为主转到数量、质量、效益并重上来，由依靠资源和资金投入，转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。”
结构矛盾显现
粮食生产连续大丰收，也会带来增产的烦恼。采访中，《瞭望》新闻周刊记者了解到，过去十二年，我国玉米种植面积新增2.1亿亩，新增产量占到了粮食总增产量的57%，中国成为全球玉米种植面积、库存量最大的国家。有关人士测算，目前2.5亿吨玉米每年需要付出的库存费用达到630亿元。
如此大的产量，并没有卖出好价格。本刊记者从黑龙江省兰西县农委和粮食局调研了解到，这个县种植玉米218.1万亩，占总种植面积的90%以上，种植农民人均收入增幅从“十二五”期间的11.8%收窄到目前的6.9%。
非独玉米，稻谷、小麦、大豆等主粮也存在结构性矛盾日益突出的问题。黑龙江大豆协会副秘书长王小语对本刊记者说，大豆的结构性矛盾主要表现在“三低一高”：所谓“三低”，一是产量低，二是比较效益低，三是商品性低；所谓“一高”，是指国内外大豆价格倒挂严重，两者价差达600～700元/吨。
王小语还介绍说，稻米的问题是优质稻种植比例仍不够高，稻米生产偏重数量，市场上出售的多数还是普通稻。主要原因在于，普通稻种植易于管理、产量高，效益要相对好于优质稻，且有最低收购价托底；而优质稻产量低、投入高、难管理，常规优质稻的抗性也会差一些，而托底价却与普通稻一样。因此，我国优质稻种植迟迟难以大幅提升。
最尴尬的要算小麦。近年来，在全国最重要的小麦主产区河南省，一方面种粮大户的小麦卖不出去；另一方面面粉加工企业却买不到所需的优质小麦。漯河市面粉加工企业主说，河南省乃至全国的小麦产量年年攀高，但相当一部分是中筋麦，达不到其加工标准。据了解，为满足面包、糕点等新兴食品业的要求，我国每年不得不进口200万吨强筋小麦。
有农业部门专家告诉本刊记者，“如何推动粮食生产由数量增长为主转到数量、质量、效益并重上来，是‘十三五’期间破解粮食结构性矛盾的重点。”
矛盾根源在于供给侧
“我国农业的发展从过去的数量矛盾转化为现在的结构矛盾。”许多农业问题专家向《瞭望》新闻周刊记者表示，这是粮食生产完成解决温饱历史任务后的一个新问题，粮食结构矛盾之所以日显突出，根源主要在粮食生产的供给侧。
中央农村工作领导小组原副组长陈锡文分析说，现在，从国内看，总需求和总供给相比，大概还有500多亿斤的缺口，所以现在必须进口粮食。但近年来供需缺口为500亿斤，2015年进口粮食却高达2500亿斤。为什么呢？他认为有两个原因：
一是国内供给结构不能满足市场需求。其中最突出的就是大豆。中国是大豆的故乡，但是中国已经成为全球大豆产量第四、进口量第一的国家。去年只生产了240亿斤大豆，进口则超过了1600亿斤。在去年进口的2500亿斤粮食中，三分之二是大豆。进口了1600亿斤大豆后，粮食市场上即显示存在1100多亿的小麦、稻谷和玉米过剩。
二是国内粮食价格相对高。比如小麦、玉米和稻谷，国内过剩的情况下，仍然进口了八九百亿斤。原因很简单，因为与国际市场相比，国内粮食生产成本高、价格高。
“当前，我国粮食生产面对的风险就是，产得出来、能不能卖出去？”陈锡文指出，“如果不改变这个局面，那么农民的生产将面临越来越大的问题。正是由于这些情况，习总书记提出来加快农业供给侧改革。他明确地强调，农业供给侧改革就是要增强农产品的竞争力，这是我国当前经过一段时间的改革和完善的主要方向。”
在这位中国“三农问题”权威人士看来，农业供给侧改革，不是短期在品种数量上作一些生产方面的调整，根本目标是提高农业的综合竞争力、提高农产品的国际竞争力，“解决这两个问题，不是简单的调整数量能体现的，应该加快体制创新，这样才能真正实现农业供给侧结构性改革。”
农业供给侧改革的突破口
在具体策略上，专家们从不同角度向《瞭望》新闻周刊记者谈了他们的建议。解决当前国内粮食结构矛盾，要善用WTO规则下的关税配额来管理进口粮食。作为WTO成员，按照承诺的关税配额，我国每年进口的粮食总量合计2215万吨，相当于我国粮食总产量的3.5%左右。这部分配额内粮食按照1%征收关税，到岸完税价比国内粮价高30%～50%。
“超过这个配额，粮食进口要征收65%的关税，那么进口就无利可图，很难进来。”陈锡文认为，“国家政策要保障我国粮食安全，不仅仅是数量上供给的安全，还有保障产业安全和农民生计安全，所以这方面要有坚强的信心。”
许多农业专家都向本刊记者强调，要根本解决问题，还得坚持以科技创新为核心，从以下几个方面加快农业供给侧结构性改革：
其一，促使市场在价格形成机制中发挥决定性作用。陈锡文说，中央已经明确提出，对东北的玉米要实行市场定格、价格分离改革机制。此政策出台伊始，今年东北三省加内蒙古玉米的播种面积减少了2300万亩，比去年减少了4.5%。现在，新玉米已经上市了，收购价格较低，农民蒙受了损失，但是按照价格分离机制，价格定下去后，政府就会给农民补贴，可以让市场更加合理。在他看来，如果东北的玉米改革成功，对小麦、大麦等等都有很好的引导作用。
其二，加大科技创新投入。专家以大豆举例分析说，目前我国小麦亩产量1000斤左右，玉米亩产量平均在1200斤左右，是60年前三至四倍。相反，目前我国大豆亩产平均不到280斤，60年来几乎原地踏步。收益上，一亩玉米收入1200元，而一亩大豆毛收入仅600元左右，所以大豆种植面积和产量一直提不上去。
他们认为，我国大豆的科技投入少，技术不过关，造成竞争力不强。“所以我们必须加快推进科技进步，形成有效的竞争力。”
其三，加快推进农业经营体系创新。
去年以来，粮食价格下降，不少地区土地规模经营的效益也有下降。在此背景下，一些农民已经开始了新的创新。比如，以土地承包经营权入股当地农村土地股份合作社。
专家指出，“因为没有土地租金，加之在原料购进、技术规范、统防统治、精细加工、市场销售等方面，让村民抱团发展、形成合力，既壮大了现有市场，又增强了产业市场竞争力。”
专家认为，农村土地股份合作社对增加农民收入，促进农业和农村经济发展发挥了积极作用。“更重要的是，已经有部分合作社推出了土地托管、土地代征、土地社会化服务”。
陈锡文认为，在农业经营体系方面，有两条路要走，一条路就是推进土地的流转规模经营，另一条是推进现代农业装备实现规模化服务，“这样可以使小规模农户也能够用到最先进的现代化农业装备，提高效率。”
其四，结合实际国情，支持和完善农业支持保护体系。当前，农业支持保护体系比较偏重于补贴政策，会扭曲生产成本，政策空间有限。专家认为，“下一步支持农业的政策要有调整。”
一是蓝箱政策。按照WTO规则，农业协议中对与限产计划相关的支付可免予减让承诺，如休耕地差额补贴。今年中央一号文件已经提出，要对一些必要的农业区实行休耕和轮作，给予补贴，保护地力、恢复生态环境。这样既能促进中国健康发展,对农业生产者收入具有较为明显的持续增长，又不违反国际规则。
二是绿箱政策。该政策是WTO成员对农业实施支持与保护的重要措施，指政府通过服务计划，提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴，而这种补贴不会直接计入生产成本，比如促进农产品营销、支持农田水利建设、对农民收入进行直接保险等等。
“未来要加大对农产品的保护，就需要善于吸收借鉴各国的农业政策，使我们的农业政策更加完善。”陈锡文说。LW
刊于《瞭望》2016年第46期，原题《粮食结构矛盾破局指向》
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