中小企业减税降费的效果评估和优化方案

中小企业[1]是国民经济主力军，是市场经济中最具活力的细胞，在稳增长、扩就业、促创新等方面发挥着重要作用。2018年举行的国务院促进中小企业发展工作领导小组第一次会议用“五六七八九”概括了当前中小企业在中国经济中发挥的作用，[2]且每年新增市场主体的90％以上都是中小企业。在贫困地区脱贫攻坚的过程中，中小企业也发挥了重要作用，特别是对提高收入和减贫产生了积极影响。中小企业对经济发展和就业的作用越来越重要。

但是，我国中小企业在发展中遇到诸多困难，比如生产成本不断提高、融资难、税负重等问题，这些问题使许多中小企业的生存和发展受到了限制。为此，近几年来，国家先后出台了一系列大规模减税降费政策，特别是针对中小企业的税费政策，目的是降低中小企业的经营成本，提高竞争力。

在“十四五”时期，积极的财政政策如何发力，才能“提质增效、更可持续”？这是当前财税领域最被关注和最重要的问题之一。要回答这一问题，就要系统地评估前期减税降费政策对中小企业行为的影响，分析当前中小企业减税降费政策存在的问题，总结国外中小企业的税费优化政策的经验教训。在这些研究的基础上，提出我国中小企业税费优化政策的具体措施。

当前，我国经济下行压力大、要素成本上升快、数字化智能化转型风险大、国内外经济环境不确定性增强，这些都压缩了企业存活和发展的空间，特别是对于抗风险能力差的中小企业而言。目前很多研究分析了减税降费政策对大型企业行为的影响，但对中小企业影响的研究还有待进一步补充。

基于此，本书重点关注中小企业减税降费政策的效果评估和政策优化方案。首先，全面梳理和分析我国中小企业的发展状况，分析中小企业的税收优惠政策；其次，探讨大规模减税降费对中小企业生产行为的影响；再次，分析税收政策对中小企业避税行为的影响，以及信息征管手段对企业避税的影响；复次，从理论和实证上分析所得税、增值税政策变化对企业债务、资本深化、生产效率、区域溢出效应的影响；最后，介绍各国在税收政策方面的创新和实践，对我国中小企业税收改革提出相关建议。

本书主要内容分为十三章。第一章梳理中小企业界定标准及其发展演变。首先，我们梳理了不同阶段中小企业界定标准，发现中小企业界定标准会根据中小企业在经济社会发展中发挥的不同作用而调整。全面梳理中小企业界定标准有利于更深入地了解中小企业发展的背景和实际情况。其次，我们分析新中国成立以来不同阶段中小企业的发展情况，基于宏观数据分析中小企业成长趋势、财务指标变动趋势和发展信心变动。最后，我们分析中小企业发展中存在的问题，并提出相关建议。

第二章梳理2000年以来我国中小企业的减税降费政策，重点分析的政策包括增值税、营业税、所得税、补贴、其他税收的优惠政策以及新冠疫情期间中小企业的减税政策。增值税和营业税的税收政策主要包括小微企业的增值税和营业税的优惠税率调整、起征点调整、增值税小规模纳税人认定标准调整、免征营业税项目调整、针对与增值税（营业税）相关税费的优惠政策等。所得税部分主要是一系列上调小微企业享受企业所得税优惠政策的标准。补贴政策主要是“中小企业发展专项资金”的财政补贴的相关政策。新冠疫情期间的优惠政策种类多、覆盖面广，对中小企业的影响大。

第三章首先使用世界银行数据库的跨国数据，比较同等发展水平国家的企业税费负担；其次，使用国家统计局数据和2007-2015年全国税收调查数据研究我国中小企业税费负担的动态趋势；最后，基于1998-2007年的工业企业数据库，研究我国中小企业成本构成、税费成本占总成本的比重以及企业税负的影响因素。

第四章使用2019-2020年全国工商联“万家民营企业评营商环境”调查数据和2007-2015年全国税收调查数据，在全面分析企业成本构成和成本压力来源的基础上，依据企业的满意度评价，首次系统研究减税降费政策的实施效果。本章的研究为全面了解减税降费政策的实施效果、进一步优化“十四五”时期的税收政策提供了重要参考。

第五章研究税收政策和税率差异导致的中小企业的避税情况。企业税收成本对企业来说是一笔不小的成本，企业有动机在合法范围内进行税务筹划，以降低税负成本。近年来，我国针对中小企业出台了很多优惠政策，那么这些政策对企业避税会有哪些影响？我们将在本章中进行解答。本章重点从增值税小规模纳税人的优惠税率政策、小微企业所得税优惠政策、国内税收洼地和国外避税天堂等方面出发，研究税收优惠政策和低税率政策对中小企业避税行为的影响。

第六章介绍税收征管的发展历史，评估税收征管政策对企业税负和税负公平的影响。本章首先梳理金税工程的发展历史，评估其在税收征管中起到的作用。其次，本章使用双重差分法，基于金税三期的政策，识别税收征管对企业增值税税负水平和税负公平的影响及其传导机制。

第七章利用全国税收调查数据，基于小微企业所得税减半征收政策带来的冲击，使用群聚方法考察减税激励对小微企业债务规模和融资成本的影响。本章在对减税对企业债务的影响进行因果识别的基础上，进一步利用所得税减半征收政策带来的纳税行为变化，识别减税政策对企业生产效率的影响。税收优惠是国家支持小微企业发展的重要举措，研究减税政策对小微企业的影响，对降低小微企业债务负担、推动小微企业可持续和高质量发展具有重要的现实意义。

第八章以2014年和2015年出台的固定资产加速折旧政策为准自然实验，基于2009-2015年全国税收调查数据，研究固定资产加速折旧政策对企业资本深化的影响，并从投资额和就业的角度讨论其微观传导机制。此外，本章还使用宏观数据进一步验证固定资产加速折旧政策对投资和就业的影响。

相较于发达国家和同等水平发展中国家，我国劳均固定资本依然偏低，其中主要的原因是中国企业面临较强的融资约束，这在很大程度上限制了企业固定资产投资和设备更新，扭曲了企业内资本和劳动的配置结构。本章评估资本加速折旧的所得税优惠政策对缓解中小企业融资约束的影响，对于推动企业更新设备和增加投资，发挥投资对优化供给结构的关键作用具有重要的意义。

第九章在第六章的基础上，使用2009-2015年全国税收调查数据，根据OP回归法、LP回归法和ACF回归分析法计算企业的生产率，研究固定资产加速折旧政策对中小企业生产率的影响，并分析加计扣除所得税政策对研发投入的影响。本章认为，评估现有政策对中小企业全要素生产率的影响具有十分重要的意义，能够为以后优化政策的制定提供评价和参考依据。

第十章利用结构估计方法，量化分析上述增值税税率的下调对不同区域中小企业的影响。我们首先在新经济地理学的基础上，建立囊括中国税制特征的多地区多行业空间一般均衡模型，并利用实际数据校准理论模型的参数，在此基础上通过反事实分析探讨增值税下调对不同地区中小企业的影响。

第十一章从减税降费获得感、增值税的多档税率、小微企业逃避税、留抵退税、融资约束等角度研究中小企业减税降费政策存在的问题，并对存在的问题进行简要的分析。

第十二章介绍美国、日本、英国和韩国针对中小企业的税费优惠政策，分析其对我国的启示。我们主要关注增值税、所得税、融资支持政策等，并在中小企业所得税优惠政策、固定资产加速折旧政策和提供融资担保以缓解融资压力三个方面进行比较分析，进一步提出国际经验对我国的启示。

第十三章是全书的总结，并提出促进我国中小企业发展的相关政策建议。

本书的核心观点如下：

（1）我国中小企业的界定标准越来越符合经济发展需要，在经济和社会中扮演越来越重要的角色。2018年，中小企业占比超过99％，但其资产占比仅为59.5％，负债合计占比为59.4％，营业收入占比为60％，从业人数占比为75.7％。但是，小型企业规模小、生产率低、利润率低，且利润率和利润额都有进一步下降的趋势。中小企业的发展信心指数也呈下降趋势。中小企业面临的问题包括规模小，抗风险能力差，相关政策、管理和监督程序不够完善，中小民营企业信息获取渠道有限，问责机制对民营企业发展不利等。基于这些问题，我们提出了相关建议。

（2）相较于经济发展水平相当的国家，中国宏观税负非常接近世界平均水平，税负水平不高，但是我国企业承担的社保费高于世界平均水平。我国中小企业社会保障费的负担率呈现波动上升的趋势，企业增值税税负比重呈现整体下降趋势，增值税的负担比重较大，社会保障费的负担比重居中，所得税的负担比重较小。中小企业成本压力主要来自用工成本、原材料成本、房租成本、财务费用和税费成本。

（3）减税降费的政策在很大程度上降低了中小企业的成本，70％以上的中小企业的税费负担都有下降，38％的中小企业税费负担下降超过20％，7％的中小企业税费下降超过80％。减税降费政策着实降低了企业税费负担，但企业对减税降费的整体满意度不高，大企业对减税降费政策的满意度高于中小企业，企业对个税减免、增值税减税和社保减免政策的敏感度更高，获得感更强。此外，相较于减税降费而言，企业对贷款贴息优惠政策和用工成本补贴政策有着更高的满意度。

（4）区别性的税收政策会导致企业操控生产行为，在合理的范围内实现避税。小规模纳税人简易增值税优惠政策和小微企业的税收优惠政策都会使企业操控企业生产规模，从而享受低税率。高税率地区的企业会将利润转移到国内外税收洼地，发生海外关联交易的企业营业利润率显著下降约0.8％；相较于与非避税天堂地区发生海外关联交易的企业，与避税天堂地区发生海外关联交易的企业营业利润率显著下降1.8％；机制检验发现企业通过虚增交易数量、创造不符合实际的价值贡献、资本弱化、调整研发支出结构、滥用税收协定的方式进行利润转移。

（5）税收征管能力的加强显著提高了企业缴纳的销项税额和进项税额，有效打击了逃税行为。其机制源于税收征管政策推动纳税行为规范化、增强增值税抵扣链条效应。一方面，企业交易中不开具发票的逃税现象明显减少；另一方面，小规模纳税人企业开始转变为一般纳税人身份，这既是出于担心逃税处罚的考虑，也是为了维护客户群体。因此，在税率维度上体现为企业销项税和进项税的增加。

本书的研究还发现，加强税收征管能力对改善税负公平也产生了积极效果，降低了由于地区税收征管能力差异引起的不均衡企业税负，进一步促进了企业发展和资源优化配置。

（6）所得税减半征收政策有效降低了小微企业的实际税负。部分企业通过操纵应纳税所得额享受到税收减免，并使操纵区间内企业的平均所得税税负降低6.83％；减税激励改善了操纵区间内企业的负债规模和负债结构，流动负债平均降低11.3％，流动负债占比降低1.13个百分点，利息支出下降15％，财务费用降低11.5％。

我们测算的减税政策的局部平均处理效应的结果显示，企业所得税税负平均下降10％，则企业的流动负债规模会降低16.62％，流动负债占比则下降1.65％，利息支出降低21.9％，财务费用降低16.86％。减税政策显著降低了小微企业税收负担，缓解了企业融资约束，促进了企业高质量发展，这为国家进一步实施小微企业减税政策提供了经验支持。

（7）固定资产加速折旧政策显著提高了试点企业的资本深化，试点企业的资本深化比非试点企业平均提高6.7％，中型企业受到政策影响最大，小型企业次之，对大型企业没有显著影响；而且，机制研究表明，加速折旧政策显著改善了大中小型企业的现金流，促进了中型企业增加投资，促进了小型企业使用资本替代低技能劳动力，省级宏观数据也发现存在资本替代劳动的现象。

（8）固定资产加速折旧政策显著提高了小企业的生产率。这主要是因为工业与各个行业的产业互联程度最大，体量也最大，所以工业对经济的影响也最大，工业是改善社会福利的主要推动力，未来的政策要聚焦于降低工业的税率，以增加市场活力，促进经济发展。

（9）增值税税率下调能够明显地促进绝大部分省份中小企业规模和利润的增加，减税降费引致出口增长是主要途径。在出口条件较好的省份，即贸易便利或者当地出口竞争优势较大的省份，减税降费政策促进出口增长和中小企业发展的积极作用更加明显。

（10）世界主要国家都给中小企业制定了优惠政策，由于不同国家的国情和税收结构不同，其所采用的税收优惠政策也不同。主要采取的政策包括中小企业所得税优惠政策，中小企业固定资产加速折旧政策，为中小企业提供融资担保以缓解融资压力政策和政府购买政策。相较于我国，欧美国家为中小企业提供的融资担保政策和政府购买中小企业产品政策更完善，支持力度更大，效果更好。

我们希望本书的研究能够引起各界对中小企业税收政策的广泛关注和讨论，为决策者、企业家、学者和税务专家等提供理论指导和实践参考。更重要的是，我们希望通过对优化中小企业税收政策的研究，为推动中小企业的创新发展和经济的可持续增长作出自己的贡献。

希望本书关于中小企业税收政策优化的研究对读者有启发和借鉴意义，并引发更多的讨论和思考，从而为中小企业的发展创造更加有利的环境。

中小企业税费政策优化研究

李艳 陆毅 著

中国金融出版社 2023年12月

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李艳

清华大学中国财政税收研究所助理研究员，清华大学经济学博士。2018一2021年任职于中央财经大学经济学院，担任讲师。2021年至今任职于清华大学中国财政税收研究所，担任助理研究员。研究领域为公共经济学和发展经济学。近年来在《经济研究》《管理世界》《中国工业经济》等期刊上发表论文多篇，主持国家社科基金项目和多项省部级课题。

陆毅